如何向法院提出附带审查“红头文件”

■ 中国妇女报·中国女网记者 王春霞

日前，最高人民法院召开行政诉讼附带审查规范性文件典型案例新闻发布会。据统计，2016年1月到2018年10月，全国一审行政案件收案数共约651544件，其中规范性文件附带审查约为3880件。“这组数据说明，当前规范性文件‘任性’的情况还比较常见，对规范性文件的审查是司法监督需要重点关注的领域。”最高人民法院行政审判庭庭长黄永维说。

新修改的行政诉讼法第53条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。

“这一条赋予了公民、法人或者其他组织对规范性文件附带审查的请求权，也赋予了人民法院就规范性文件是否合法的判断权。”黄永维说，规范性文件之间发生冲突的现象时有发生；一些部门、地方受利益驱动，通过制定规范性文件抢权力、争利益，乱发文件，违法规定审批、发证、罚款、收费，严重损害了公民的权利，群众反映强烈。

日常所说的“红头文件”是否可以纳入行政诉讼附带审查规范性文件的范畴？

最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇介绍，规范性文件俗称“红头文件”。法院可以审查的规范性文件有以下几个需要注意的方面：第一，必须是行政机关制定的文件。我们党、人大、军事机关的文件首先要排除掉。第二，能够进入法院审查的行政机关的文件有级别限制，走了立法程序的，比如国务院制定的行政法规、部委制定的规章和地方人民政府制定的规章，都不属于法院可以审查的规范性文件。第三，应当接受司法监督的规范性文件，除了行政机关制定的规范性文件外，还包括法律、法规、规章授权的组织制定的规范性文件。另外，还有一些“红头文件”并非针对不特定的对象反复使用，而是针对具体的事情做出的处理。这些“红头文件”就并非规范性文件而是一个具体的行政行为，当事人可以直接起诉该行为。

当事人向人民法院提出附带审查规范性文件请求时应注意什么问题？

王振宇说， 关于提出的方式，公民、法人或者其他组织不能单独就规范性文件提出审查请求，必须是对行政行为提起诉讼时一并提出。可以审查的范围，人民法院能够审查的是作为行政行为依据的规范性文件的相关条款。提出的时间，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查规范性文件的应当在一审开庭前提出，有正当理由的也可以在法庭调查中提出，在第二审程序、审判监督程序中提出的，人民法院不予准许。

人民法院对于附带审查规范性文件采取什么方式，重点审查哪些方面？

王振宇介绍，法院审查的内容是规范性文件的合法性，和传统对行政行为的审查有很大不同。重点审查三个内容，审查规范性文件制定机关有无职权制定；审查程序，制定机关是不是按照法定程序制定了规范性文件；审查规范性文件的内容，规范性文件是否和上位法相抵触，是否和同位法相互矛盾。