五项机制推进困境儿童保障工作

□ 佟丽华

日前，国务院全文发布了《关于加强困境儿童保障工作的意见》，从中央政府政策高度第一次全面规划我国的困境儿童保障制度，对于整个国家儿童保护事业的发展具有重大历史意义。该政策基本确立了我国困境儿童保障的以下五项重大制度。

政府主导的工作联动机制

孩子不仅是家庭的，也是国家的。现代儿童保护制度的关键是如何发挥政府的作用。国务院政策明确建立了政府主导的困境儿童保障工作联动机制，该机制具备以下主要内容：

各级政府要将这项工作列入政府重要议事日程和经济社会发展等规划；

民政、妇儿工委要发挥牵头作用；

政府相关部门要积极推动落实相关工作，要健全“一门受理、协同办理”等工作机制；

要建立完善工作考核和强化激励问责制度；

民政部等国家层面的相关部委要积极推动完善相关法律制度；

各级财政部门要优化和调整支出结构，多渠道筹措资金等。

政府主导的分类保障机制

依据现有低保、城乡居民医疗保险等制度，国务院政策确立了困境儿童分类保障制度，其中重点明确：

将困境儿童分类纳入孤儿保障、特困人员救助供养、最低生活保障、临时救助等范围，以保障经济困难儿童的基本生活需要；

通过为低保家庭儿童、重度残疾儿童及特困人员救助供养范围儿童提供补贴以及为重病、重残儿童提高报销比例等方式，为困境儿童提供基本医疗保障；

通过对家庭经济困难学生、残疾儿童、农业转移人口及其他常住人口的随迁子女等提供特殊保障，强化对困境儿童教育权的保护；

通过加快建立康复救助等制度，加强对残疾儿童的福利服务。

国务院明确建立这种政府主导的困境儿童分类保障机制，体现了未成年人保护法对儿童要给予特殊、优先保护的理念，有助于全面推进我国儿童生存、发展等基本权益的保障。

夯实基层困境儿童的发现和服务机制

我国困境儿童保护工作在实践中面临两个现实的挑战，首先是由于家庭的相对封闭性，很多案件都是事发并经媒体广泛报道以后社会才知晓，无法做到防患于未然；其次在基层乡镇政府和村（居）委会往往缺乏制度和专门人员来开展这项工作。上述两个挑战导致一些国家法律政策难以有效落实。这次国务院政策明确提出要求，希望夯实基层困境儿童保障的发现和服务机制。

该政策在四处明确提到“强制报告”制度，2013年10月，最高法院等单位发布的《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》中，首次明确提出强制报告制度；《反家庭暴力法》和今年初国务院发布的《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》都强调了强制报告制度；这次国务院政策再次强调要落实这一制度，表明在我国儿童保护的法律政策层面，大家已经对强制报告制度形成共识。

提出建立村（居）民委员会要建立儿童福利督导员或儿童权利监察员制度，明确了其具体职责，这是一项重大的保障困境儿童的基础制度。如果每个村（居）委会都有一名经过培训的专业儿童福利督导员或儿童权利监察员，那么将从根本上夯实我国儿童保护制度的基础。

明确了乡镇人民政府（街道办事处）要建立动态的困境儿童信息台账制度以及相关具体职责。这些制度有助于夯实基层困境儿童发现和服务机制，保障国家相关法律政策的贯彻落实。

发展和完善监护制度

现代监护制度的关键是平衡父母和国家的权利与责任。国务院政策从4个层面强化和完善了困境儿童的监护制度。

一是对于失去父母或查找不到生父母的儿童，纳入孤儿安置渠道。

二是父母被行政拘留或涉嫌犯罪被采取刑事拘留等限制人身自由的儿童、服刑人员或强制隔离戒毒人员的缺少监护人的儿童，有关执行机关要协助委托亲属或机构为其提供临时监护。

三是生父母或收养关系已成立的养父母不履行监护职责或者侵害儿童的合法权益，要依法追究其责任。

对此要特别提出的是，父母的责任不可替代，有条件的父母必须积极履行监护职责。在国家加大对困境儿童保障力度的同时，对于那些侵害孩子权益或者怠于履行职责的父母也要加大追责力度，这是儿童权益保障的两个方面，缺一不可。要加大对2014年最高人民法院等单位发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》宣传贯彻的力度。

四是强调国家监护。父母没有监护能力且无其他监护人的儿童或者父母被撤销监护人资格、法院指定民政部门担任监护人的儿童，要由民政部门设立的儿童福利机构承担监护职责。

上述监护制度的4个层面在强调家庭尽责基础上，进一步强化了政府对困境儿童的监护职责，对保护这些孩子合法权益具有重大意义。

建立社会力量参与机制

笔者一直认为，在儿童保护领域是最适合大力发展专业社会组织的，并曾经呼吁启动“一十百千万”工程，也就是每个县至少要有一家服务困境儿童的专业社会组织，在该社会组织至少有10名专业工作人员，以此为基础，逐步发展“百千万”的志愿者。

在慈善法为中国社会组织发展带来空前机遇的背景下，这次国务院政策进一步强调了社会力量参与困境儿童保护的重要意义，明确提出要“积极培育孵化相关社会组织”“建立政府主导与社会参与良性互动机制。加快孵化培育专业社会工作服务机构、慈善组织、志愿服务组织，引导其围绕困境儿童基本生活、教育、医疗、照料、康复等需求，捐赠资金物资、实施慈善项目、提供专业服务。落实国家有关税费优惠政策，通过政府和社会资本合作（PPP）等方式，支持社会力量举办困境儿童托养照料、康复训练等服务机构，并鼓励其参与承接政府购买服务。支持社会工作者、法律工作者等专业人员和志愿者针对困境儿童不同特点提供心理疏导、精神关爱、家庭教育指导、权益维护等服务”。这些措施具体明确，有助于促进社会力量参与困境儿童保护。

（作者系北京青少年法律援助与研究中心主任、北京市致诚律师事务所主任）