农村“两权”抵押贷款将有哪些突破

8月24日，国务院发布《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，决定由人民银行会同中央农办等11部门组织开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权（以下简称“两权”）抵押贷款试点。

《意见》提出五项内容，即赋予“两权”抵押融资功能；推进农村金融产品和服务方式创新；建立抵押物处置机制；完善配套措施；加大扶持和协调配合力度。

此前，“两权”抵押贷款已经在一些地方进行了试点，许多地方取得较大进展，但在有的地方却遭到冷遇，操作时遇到了一些法律障碍。此次国务院发布的《意见》能否在法律方面取得突破，从而加快推进“两权”抵押贷款改革试点？有关专家对此进行了解读。

有望突破现有法律障碍

《意见》称，开展农村“两权”抵押贷款试点坚持依法有序、自主自愿、稳妥推进、风险可控的原则，按照所有权、承包权、经营权三权分置和经营权流转有关要求，以落实农村土地的用益物权、赋予农民更多财产权利为出发点，深化农村金融改革创新，稳妥有序开展“两权”抵押贷款业务。

中国人民银行有关负责人表示，慎重稳妥开展“两权”抵押贷款试点，是适应农业现代化发展、适度规模经营和新型城镇化的现实需要，有利于盘活农村土地资产，增强农村土地资源效能，推进农村金融产品和服务方式创新，为农村金融注入新活力，提高农民贷款的可获得性和便利性，促进农业现代化加快发展。

实际上,土地经营权抵押担保贷款此前已在多地开展试点，但农民住房财产权抵押贷款则开展得较少,原因之一是法律和制度层面的障碍。我国担保法明确规定，农村宅基地不能抵押；物权法则明确禁止农村宅基地使用权进行抵押；土地管理法也规定，农村宅基地属于农民集体所有，农民只有使用权而无处置权。

对此，《意见》明确，试点涉及突破《中华人民共和国物权法》第一百八十四条、《中华人民共和国担保法》第三十七条等相关法律条款，由国务院按程序提请全国人大常委会授权，允许试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。专家认为，这意味着试点地区，有望突破现有法律。

农民住房财产权抵押贷款稳妥推进

对于农民住房财产权抵押贷款，《意见》明确称，农民住房财产权设立抵押的，需将宅基地使用权与住房所有权一并抵押，并强调以封闭运行、风险可控的方式稳妥推进试点。

湖北一位农业部门人士表示，以武汉试点为例，前期探路出现一些障碍，比如，农村承包土地经营权抵押贷款的信息透明度不够。在部分地区，农民将承包土地经营权流转给工商企业后，企业在农民不知情的情况下，将大片土地经营权划到银行作为贷款抵押物，一旦出现风险，涉及抵押物处置时，或影响地方稳定。此次《意见》强调，“两权”抵押贷款由农户等农业经营主体自愿申请，确保农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者。流转土地的经营权抵押需经承包农户同意，抵押仅限于流转期内的收益。

据了解,农村房屋还存在确权难和评估难；同时,农民住房财产权抵押贷款还可能会对农民基本的住房权利造成影响。正因为如此,《意见》提出,“两权”抵押贷款试点地区应在农村土地承包经营权、宅基地使用权和农民住房所有权确权登记颁证率高、农户土地流转意愿较强、农业适度规模经营势头良好和农村信用环境较好、配套政策较为健全的地区开展。

保护贷款和承贷双方权益

有专家指出，农村“两权”毕竟不同于其他抵押物，关系到农民的生计，因此，《意见》特别提到，农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押贷款的抵押物处置应与商品住房制定差别化规定。在配套政策保障方面，试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。

据了解，在前期开展农村承包土地经营权抵押贷款的试点地区，银行曾遭遇抵押物处置尴尬的问题，土地经营权很难处置。此次《意见》提出，因借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。另外完善抵押物处置措施，确保当借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形时，承贷银行能顺利实现抵押权。

此外，“两权”该如何定价？谁来定价？也是改革需要面对的具体问题。专家认为，下一步还需要制定配套政策。中国国际经济交流中心区域研究部副研究员马庆斌认为，现在城里的住房已经具备市场定价包括评价标准和一套机制，但在农村，这一块还是有所欠缺，这是下一步需要注意的地方，包括如何定价，谁来定价，以及谁来维护买卖双方的权益。

（史玉根 综合）