宅基地“三权分置”的象山探索

实施农村宅基地“三权分置”改革后，象山县不仅允许农户跨村、跨镇建房，与返乡下乡创业人员合作建房，还允许非村集体经济组织成员对合法取得的农房进行改建或重建，允许在发展乡村产业的前提下，通过流转方式取得宅基地使用权和经营权。

村民王定龙（左）和安可公司乡建团队负责人刘小路展示自己的不动产权证书。他们身后是王定龙的旧屋。

■ 中国妇女报·中国女网记者 史玉根

作为农村土地制度改革中的“最后一块地”，农村宅基地改革一直以来备受关注。从2015年开始，15个县市开展了农村宅基地制度改革试点，取得了阶段性成效。2018年年初，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，提出“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”，为农村宅基地制度改革指出了新的路径。由此，一些非试点地区也开始推进农村宅基地制度改革。

浙江省宁波市象山县在前期完成“一户多宅”梳理式改造整治、规范农村宅基地建设管理秩序的基础上，于2018年4月开启农村宅基地“三权分置”改革，在创新宅基地和农房使用权的退出机制和流转机制，适度放活宅基地和农民房屋使用权方面，做了许多有益的探索。

近日，象山县委副书记、政法委书记孙小雄来北京出席清华大学中国农村研究院组织的“三农论坛”，介绍了他们的做法和经验，并接受了中国妇女报·中国女网记者的采访。

理顺“三权”，让各方吃下“定心丸”

2018年4月，象山县制定了《推动农村宅基地“三权分置”的实施意见（试行）》和“三权分置”登记办法，宅基地改革正式开始。

“改革的底线是‘土地性质不改变，耕地红线不突破，农民利益不受损’。”孙小雄介绍说，实施意见明确，农村集体经济组织是宅基地的所有权人，有权对宅基地进行纠正、调整、收回和集中经营；农村集体经济组织成员享有宅基地资格权，可按家庭户为单位申请宅基地建房；社会资本投资者可以通过签订三方协议流转取得宅基地的使用、经营权，但期限不得超过20年。

对流转的宅基地的用途，实施意见也做了明确规定，“只能用于产业项目，不能用于建别墅大院和私人会馆，一旦有这种情况，农村集体经济组织有权收回。”

为了明确各方权利，象山县对宅基地审批和登记办法做了一些创新，审批、登记权下放到了乡镇一级；将宅基地资格人的房屋所有权与使用权分开登记、分开办证，经营户和资格人各持一本。2018年4月，鹤浦镇颁发了浙江省第一本“三权分置”不动产权证。

首本宅基地资格权及房屋所有权证书的领取人是鹤浦镇小百丈村村民王定龙。老王长年在外打工，在村里的一栋200多平方米的老房子一直闲置着，破旧不堪。领到证书后，他把房屋租给了安可旅游发展有限公司，20年可获得34万元的租金收益。按三方协议，租金5年一收，5年、10年一浮动。“老王很开心，他和老伴今后的养老钱都有了，而且，20年后这栋房子还要归还给房主。”

除了王定龙的房屋，安可公司在村里还租下了14栋闲置老屋，公司投资人说，领了证就算是“落户”到这个村了，做事更踏实了。他们按照“五星级标准”将租来的老房子进行了改建和重建，作为精品民宿，今年三四月份，这些民宿将全部投入运营。

“我们现在改革刚刚才破题，为了把控改革的风险，我们通过国土资源部门和律师反复研究，设计了一个三方合同格式，明确双方的权益收益、使用期限、用途范围和权利处置，到期农房及配套设施的归属等等；租方、农户、村集体三方在乡镇政府、国土部门共同监督指导下完成签约，并由乡镇实施监管。理顺三权关系，让各方吃下‘定心丸’。”

“四个允许”，适度放活宅基地使用权

农村宅基地制度改革的难点在于放活宅基地和农房的使用权。按照以往的政策，农村宅基地只能在本村流动，只有村集体经济组织成员才有资格获得宅基地的使用权。近年来，一些试点地区公布的相关改革也十分谨慎。虽然宅基地“三权分置”政策，为深化宅基地制度改革提供了新的思路，但如何把握放活尺度，仍需进一步探索。

“我们的探索还是适度放活。”孙小雄介绍说，在适度放活宅基地使用权方面，象山县提出了“四个允许”，即允许农户与返乡下乡创业人员合作建房；允许农户申请跨村、跨乡镇建房；允许非村集体经济组织成员对通过农房世居、析产、继承取得的合法房屋，实施改造或拆后重建；允许在发展乡村产业的前提下，流转取得宅基地使用权和经营权。

他解释说，“合作建房”是由农村集体经济组织成员和宅基地使用人双方共同申请，占地面积和建筑面积按农村个人建房审批标准执行；“跨村镇建房”是由宅基地资格权人通过申请农房置换（拆迁安置）和参与农房司法拍卖等方式来取得使用权；“非农建房”的手续要复杂一些，须经村集体审核、报乡镇政府同意，而且必须用于发展乡村产业。

“我们创新了退出机制和交易机制，实行依法退出和有偿退出两种办法，退出的宅基地一律登记确权到村集体。”孙小雄举例说，在 “一户多宅”梳理式改造整治中，西周镇土下村拆除危旧房等建筑，腾退了部分宅基地，收归村集体经济组织所有。实行“三权分置”改革后，周边村的村民被允许在不违反“一户一宅”制度、不突破法定用地面积的原则下，跨村跨乡镇到村里来建房。“宅基地价格是每宗15万元到28万元，村集体通过42宗宅基地的交易，获得了将近900万元的收益。”

“非农建房”主要通过流转的方式来实现。为此，象山县创新了宅基地流转机制，按照资源有偿的原则，让社会资本通过三方协议，取得宅基地的使用权。石浦镇沙塘湾村原是一个偏僻的小渔村，随着海洋资源的减少，当地渔民纷纷转产或外出务工，一些宅基地和农房被闲置。实施宅基地“三权分置”改革以后，一些城里人和工商经营者到村里流转了部分宅基地，发展高档民宿。“我们了解了一下，村里的农户基本上是以每平方米每年80元到100元费用流转的，期限都是20年，收益可观。”

转化资源，为乡村振兴添活力

“深化宅基地制度改革，目的是激活乡村沉睡的资源，为乡村振兴添活力。”孙小雄说，过去，象山县通过村庄整治，人居环境大为改善，但许多村子仍然面临空心化问题，社会资本进入不多，农村经济还不兴旺，为此，他们在深化宅基地制度改革的同时，实施了“三抢双动”（抢项目抢资金抢人才、要素双向流动）和“双招双引”（招商引资、招才引智）工程，解决或缓解了制约农村经济发展的矛盾和问题。

据孙小雄介绍，如今，象山县已形成“闲置农房+民宿经济”“闲置宅基地+现代农业”“古宅回收+活态传承”等经营模式，一些新的业态、新的项目、新的产业陆续进入农村，不仅聚集了资金，还聚集了人才。近年来，许多乡贤、能人、艺术家、高校毕业生纷纷下乡回乡，在象山县乡村创业，给沉寂的乡村增添了人气，推动当地逐步实现从绿水青山向“金山银山”的转变。

“改革还带动了农民从‘老一产’向‘新六产’的转型。”孙小雄说，挖掘农村宅基地的使用权，盘活存量建设用地，使民宿经济、乡村旅游、现代农业以及一二三产融合发展在当地乡村有了新的空间，更多的农户不仅变成了房东，还成为股东，增加了财产性收入，也让农民就地转产就业、实施多种经营有了可能。面临捕捞业越来越不景气、传统种养业经济效益低的现状，许多农民、渔民已经向农产品加工业、旅游业、服务业延伸。

在谈到人才聚集和村民回归时，孙小雄列举了多个案例。

晓塘乡中岙村是一个传统的柑橘专业村，新业态、新产业一直没有得到很好发展。2018年，被激活的宅基地和老旧农房等资源，为村里的发展提供了有利条件，一名在城里工作的年轻艺术家回乡献力，带领自己的团队帮助中岙村策划与柑橘有关的艺术节，邀请许多艺术家驻地创作，还对村落的视觉系统、公共设施景观等进行升级。活动吸引了大批旅客，催生了当地乡村旅游业，也使中岙村和它的柑橘知名度大增。“去年一年，这个村就发展了8家农家乐，5家农家客栈。”

茅洋乡白岩下村也因为村里的旅游建设和宅基地制度改革，催生出民宿新业态，让一些在外务工的村民心生归意。2018年，一直在城里做餐饮的村民邱永平卖掉城里的房产，又凑了100万元资金，回村建了一栋宋代建筑风格的房屋，打造成精品民宿，还租下村民的一栋老房，改造成餐饮场所，接待游客。

“近年来，越来越多的知识青年都来到象山农村发展，越来越多的村民回乡创业，他们的到来和回归，昭示着象山农村今后的希望。他们都是乡村振兴的种子和希望。乡村振兴，大家可以期待！”孙小雄信心满满地说。

(图片由象山县委办公室提供)