欧亚四国托幼服务经验及启示

阅读提示

当前，对托幼公共服务的重视已成世界性趋势，相关国际组织和越来越多的国家已将托幼问题作为公领域和政府责任加以关注。本文以瑞典、法国、日本、韩国四个国家为例，介绍并分析了其0~3岁托幼基本状况、政策措施及主要成效。作者认为，上述国家的政策措施，对促进儿童发展，提高妇女就业率和总和生育率、促进社会经济发展进步和社会公平都起到了较好的作用。据此，作者提出了推动中国0~3岁托幼事业发展的几点建议。

■ 和建花

当前，对托幼公共服务的重视已成世界性趋势，相关国际组织和越来越多的国家已将托幼问题作为公领域和政府责任加以关注。联合国儿基会、世界经合组织等国际组织长期以来本着促进儿童早期发展、促进妇女就业、帮助父母平衡工作-家庭的理念，呼吁国际社会和各国政府重视儿童早期养育和教育,提倡0~6岁托幼一体化。

欧亚四国发展托幼事业的有效经验

以下以四个国家为例，介绍分析其0~3岁托幼基本状况、政策措施及主要成效。

瑞典的托幼公共服务以公立学前机构为主，兼有家庭日托所等其他形式。托幼机构全年开放且每天开放的时间十分灵活，可根据家长的工作时间进行调整。政府对婴幼儿照料和教育的投资较大，托幼公共服务经费约占教育经费的三分之一，政府对儿童相关的各类家庭福利补贴也减轻了家庭育儿负担，幼儿照看与教育费用占家庭收入不到5%，多子女家庭还可享受优惠。据经济合作与发展组织2014年的数据，瑞典3岁以下婴幼儿入托比例为47%，3岁为93%。瑞典今天取得的较好成就，与历史上瑞典政府做出的努力密不可分。早在1975年，瑞典就颁布了《学前学校法》，规定地方政府有完善早期教育和保育体系的责任，并强调要保育和教育相结合。20世纪90年代后，开展保教一体化改革，并注重保教质量的提高。1996年，早期教育养育服务工作由以前的卫生健康与社会事务部转至教育与科学部，负责1~5岁早期儿童教育和保育全国性政策的制定。与此同时，构建保教质量管理监督体系，在国家层面建立独立的监督机构即瑞典学校监察局，出台国家统一的教育和保育课程，并整合共建保教队伍。1998年进一步将学前学校纳入基础学校教育体系。

法国3岁以上幼儿进入幼儿学校是免费的，3~5岁基本进入幼儿学校，部分幼儿学校也从2岁开始接收幼儿。因此，国家要解决的托幼问题主要涉及0~3岁幼儿。2014年，法国政府计划到2017年增加27.5万个3岁以下幼儿照看位子。当前，政府的目标是3岁以下幼儿入幼儿学校的比例恢复到30%，重点关注在偏远农村和海外地区建立幼儿学校，重点照顾单亲母亲和有工作意愿的3岁以下孩子的母亲，这些地区和重点人群3岁以下进入幼儿学校的目标是达到50%。目前，法国0~3岁幼儿照看类型多样，主要包括托儿所、微小托儿所、街区临时照看处、多重照看机构、儿童花园、企业托儿所、父母托儿所等在内的集体照看机构，还有母职助理和儿童娱乐活动中心等。在国家财政对家庭育儿和照看的补贴方面，力度也较大，上述所有照看类型，家庭都能享受国家各类资助。

日本政府长期以来逐步推进幼儿保育和地区育儿支援系列综合改革。2015年，日本政府出台“儿童及育儿援助新制度”，促进幼保一体化，普及兼具幼儿园和保育园优点的“认定儿童园”，面向0~5岁儿童，不论家长工作情况如何都可以利用。此外，扩大保育所接收名额，增加各类保育场所，注重保育类型的多样化。计划2018年至2019年间新增22万个位子，至2020年解决全国等待入托入园儿童问题。政府也重视推进对企事业单位办园的支持，对企业主导型保育、小型事业所内保育、家庭保育、居宅访问型保育事业等地区保育实行税收优惠政策。托幼资金财政保障主要来源于消费税税收。政府还用财政等支持减轻家庭育儿负担，包括给儿童补贴、减免多子女家庭、收入家庭的费用等。在管理体制方面，国家主要负责工作-家庭平衡支援事业，对企业托幼园所的保育扩大支援，对保姆利用者、加班和夜班等劳动者雇佣派遣保姆的服务支援等。市町村主要负责对保育园、认定儿童园、幼儿园、小规模保育等的财政支持，并向地域型家庭保育提供各类援助等，也负责地区的儿童、育儿支援事业。

韩国生育率较低，妇女劳动力参与率也较低。为提高生育率，促进妇女劳动力参与，韩国出台了一系列法律政策促进托幼发展。目前韩国托幼服务实行二元化体制，托幼机构主要包括幼儿园和托儿所，幼儿园依据2004年颁布的《幼儿教育法》为依据设立运营，重视教育功能，由教育部管理。《幼儿教育法》规定，幼儿享受学前一年免费义务教育，2012年延长为免费学前三年。托儿所依据1991年出台的《婴幼儿保育法》设立，对0~6 岁幼儿实施保育，受韩国保健福祉部监管。韩国的二元化托幼模式、师资培养模式等，给政府预算、行政管理等都带来一些矛盾和冲突，因此也有不少对托幼一体化的期待和呼吁。韩国保育分为国立、公立、法人、民间、家庭、父母协同保育设施等类型，根据经合组织的报告，2014年韩国有35%的0~3岁幼儿在托幼机构接受照看和教育。政府对托幼的财政投入也不断增加，2013年开始，不仅对利用托儿所的0~5岁儿童提供保育补贴，也对不在托幼设施的儿童家庭进行补助，补贴从最初的针对低收入家庭2岁以下幼儿，扩大到后来针对所有5岁以下幼儿。

四国经验对中国托幼事业发展的启示

上述国家的政策措施，对促进儿童发展，提高妇女就业率、总和生育率，促进社会经济发展进步和社会公平都起到了较好的作用。

各国的改革取得一些成效。这些经验，可以总结为以下几点：一是国家和政府的理念是建立在托幼是公共服务，对此政府有义不容辞的责任的认知基础上；二是加强管理体制建设，有专门的部门或者部门联合来管理和监督托幼事业发展，有的还是通过法律形式固定下来；三是有国家财政对托幼园所和家庭的支持；四是托幼服务类型比较多样、时间灵活，这也体现出托幼为家长服务、为妇女就业和妇女发展服务的一个定位。今后面临的共同问题主要是扩大托幼机构数量，提高教育和养育质量，改善教师条件，保证资源和机会均等化。

上述各国都有其独特的做法，如瑞典在保教一体化方面进行得比较彻底，而且将管理部门转向教育科学部并成立国家保教质量管理监督机构，还将学前学校纳入基础学校教育体系。法国和日本3岁以下托幼机构类型多样化特征明显，适应家庭多元化需求，其中法国针对各类婴幼儿照看方式均有财政补贴。日本近年来在消除等待入托入园儿童、大幅增加照看位子方面做出很大努力并且成效明显，幼保一体化政策方向也非常明显。韩国的二元化托幼模式长期以来被固化和维持，但其不利之处也逐渐凸显。

结合中国目前3岁以下托幼服务体系尚未建立完善的现实，笔者提出如下建议：一是在全社会树立3岁以下托幼服务是公共服务的理念；二是重新思考我国历史上确立托幼解除妇女后顾之忧和教育幼儿双重目标在今天的意义和价值；三是政府继续承担发展托幼公共服务的主体责任；四是适度扩大面向3岁以下婴幼儿的托幼服务，特别是明确3岁以下托幼服务的管理监督部门。

(作者为全国妇联妇女研究所副研究员）