0~3岁托育服务模式评估与发展建议

编者按

相比于家庭和社会对0~3岁婴幼儿托育服务的强烈需求，我国目前婴幼儿托育服务供给十分紧缺，供需严重失衡。中国0~3岁婴幼儿托育服务实践模式主要分为政府主导、市场主导及企事业主导三种模式，在理念、方式、规范、机制和政策上均存在较大差异也有不少缺陷，但客观上有利于满足不同层次、不同家庭的需求。应完善托育服务的政策支持，明确主管单位；制定托育服务行业相关标准；明确托育的公共服务地位，纳入公共服务体系。

■ 杨雪燕 井文 王洒洒 高琛卓

相比于家庭和社会对0～3岁婴幼儿托育服务的强烈需求，我国目前婴幼儿托育服务供给十分紧缺，供需严重失衡。中国0~3岁婴幼儿在各类托育机构中的入托率仅为4%，远低于发达国家高达50%的比例。党的十九大报告把“幼有所育”作为保障和改善民生的重要内容，建构0~3岁婴幼儿托育服务体系，是实现“幼有所育”的重要举措。尽管南京、上海等经济发达城市在探索建立0~3岁早期教育服务体系方面积累了一些经验，但从全国来看，0~3岁早期教育发展仍处于起步探索阶段，区域差异也很大。

0~3岁婴幼儿托育服务的三种主导模式

目前中国0~3岁婴幼儿托育服务实践模式主要分为政府主导、市场主导及企事业主导三种模式，形式多样，具体可分为以下形式。

——政府主导模式

政府主导模式分为政府直接提供和政府购买专业服务两类。政府直接提供主要以公办幼儿园托班为主。政府购买专业服务如通过开办社区托育机构，采用“公建民营”的方式。如上海市杨浦区五角场社区幼儿托管点，由政府提供场地，通过购买服务引入专业组织对托管点进行日常运营。

——市场主导模式

市场主导模式又包括民办幼儿园、“教育咨询”类早教机构、其他提供托管服务的机构、家庭式托育服务、育儿嫂等形式。

第一，民办幼儿园分为普惠性幼儿园和非普惠性幼儿园。民办普惠性幼儿园是指在设立条件上、保育教育质量达到同类公办幼儿园水平，受政府委托或资助提供学前教育，实行政府定价或接受政府指导价的民办幼儿园。而非普惠性幼儿园体制灵活，自主定价。在规模和层次上差异较大，有收费较为平价的普通幼儿园，也有费用昂贵的国际连锁经营幼儿园，环境高雅，设施齐全甚至奢华，如个别幼儿园设有高尔夫练习室及西餐厅。形式多样，层次鲜明，既体现了私立幼儿园灵活的办园模式，又迎合了家长和市场的不同需求。目前市场上还存在极少具有办学许可资格的民办托儿所，与上述非普惠性幼儿园相似，规模和层次不一，是市场需求多样化的表现。

第二，“教育咨询”类早教机构是指在工商局以“教育咨询机构”注册，大多以早教的名义开办，实际上也开办0~3岁婴幼儿日托服务，其中不少还冠以国际婴幼儿日托中心的名字，对外宣传为0~3岁宝宝提供欧美托管服务。按工商部门的规定，教育咨询类机构不允许进行日托服务，包括提供餐饮等，属于违规经营。但由于市场需求旺盛，目前这类幼托机构在市场上非常活跃，占市场的大多数，可根据不同顾客的需求提供多样化托育产品。

第三，其他提供托管服务的机构主要指“儿童游艺中心”“幼儿家政服务公司”等机构开办幼儿托管服务。此类机构不仅无提供日托服务的资质，也无提供早教服务的资质，也属于违规经营。将孩子送托的家长心知肚明，但此类机构在市场上仍大量存在是因为可以满足家长托管3岁以下幼儿的刚需，“没满两岁，幼儿园不收，请保姆不划算”，而“托管中心离家近，方便接送”。面对婴幼儿托管这一“潜力”市场，各式幼儿托管机构纷纷“试水”，提供形式多样化的托育产品。

第四，家庭式托育服务如家庭幼儿园或家庭托儿所，部分是因不满传统幼儿园教育方法，希望实现“让孩子自由成长”的理念而创办，部分是为了满足小区周围家长托管孩子的需求而创办。一般通过简单布置室内设施和玩具，根据照看人的数量，再接受相应数量的幼儿。由于师幼比相对合理，托育的幼儿可以根据家长的意见、孩子的个性定制培养。这种家庭托育服务既能满足追求不同教育理念的人群的需求，又因收费低廉能满足无力承担机构托育昂贵费用的人群的需求，是对市场细分化人群提供的特定服务。

第五，育儿嫂，即育婴师，作为一种常见的托育形式，可以为不同的顾客提供个性化定制服务。

——企事业主导模式

企事业主导模式主要指企事业自办幼儿园、托儿所，以及企事业购买专业服务即企事业提供场地、资金等，委托专业幼托机构提供托育服务。如上海市总工会推出“职工亲子工作室”，旨在探索在职工需求集中且有条件的企业、园区、楼宇等单位开展职工子女托育服务，部分企事业通过购买专业服务等方式开设亲子工作室。还有一种是企事业购买非专业服务即企事业委托赋闲在家的职工家属或全职太太看护，企事业给予一定的补贴，看护场所或在职工家属家里或在企业内部。上述三种类型虽具体做法有差别，但其服务理念均是为了解除职工的后顾之忧，是面向内部职工的一种福利待遇。

0~3岁婴幼儿托育服务模式的主要特点及问题

总体而言，政府主导模式、市场主导模式和企事业主导模式除在服务项目上较为相似，即大多都包括保育和早教项目，在理念、方式、规范、机制和政策上均存在较大的差异。各种不同托育服务形式虽在规范和机制等方面存在一些缺陷，但也有利于提供更为丰富多样的托育形式，从而满足不同层次、不同家庭的需求。

目前中国0~3岁婴幼儿托育服务模式存在的主要问题是相关政策缺位，政府部门责任边界不明确。上海市在今年4月28日率先出台《关于促进和加强本市3岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》及《上海市3岁以下幼儿托育机构设置标准（试行）》，这是全国首个关于幼儿托育工作的地方规范和标准。除此之外，目前缺乏国家统一的托育服务发展指导意见及其他地方性规范和标准，一方面，使得托育机构创办过程非常艰难；另一方面，难以对托育机构进行日常管理和监管。同时，由于缺乏托育服务行业的标准和规范，托育行业的服务水平、师资配备、设施配置等良莠不齐。

0~3岁婴幼儿托育体系构建的三点建议

针对当前0~3岁婴幼儿托育模式的现状与特点，笔者对中国0~3岁婴幼儿托育体系的构建提出以下几点建议。

第一，完善托育服务的政策支持，明确主管单位。建议整合卫计、教育、民政、妇联、人社、工商、公安、消防、食品药监、财政部、发改委等相关部门，明确各部门具体职责和分工，建立统筹协调的托育服务管理机制。

第二，制定托育服务行业相关标准。将现有的托育服务形式纳入监管，根据目前市场上各种托育服务形式的实际情况，构建更加科学、灵活、多层次的托育机构准入机制，让更多优秀的、形式多样的托育机构拿到正式身份。逐步完善托育从业人员的准入制度和培训制度，规范托育行业的发展。

第三，明确托育的公共服务地位，纳入公共服务体系。形成“政府主导、市场主体、社会参与、家庭补充”的多元化供给主体，通过政府购买服务、减免税收等多种方式，鼓励和扶持社会资本进入托育服务行业。探索建立以社区为依托，包含不同教育理念、不同层次、灵活多样的托育服务体系。

（杨雪燕为西安交通大学公共政策与管理学院教授，井文、王洒洒、高琛卓为该院博士生）