儿童保护视角下反家暴法的实践与完善

■ 张雪梅

反家庭暴力法自2016年3月1日实施以来已有两年多时间，该法对家庭暴力的定义、预防、处置、人身安全保护令和法律责任作出规定，对遭受家庭暴力的儿童给予特殊保护，并将国内国际上针对儿童保护的一些特殊制度扩展适用于其他无民事行为能力人和限制民事行为能力人，加大了立法特殊保护的范围。

但该法仍然存在一些不完善之处，致使在实施过程中出现理解与适用偏差问题，一些实践问题的处理缺少更加细化、可操作的依据，需要进一步从立法层面进行完善。笔者归纳了反家庭暴力法实施中的问题与挑战，提出了儿童保护视角下反家庭暴力法律制度的完善建议。

反家暴法实施中的问题与挑战

反家庭暴力法等法律政策对儿童家暴的发现与处置规定了制度的支持，但有的制度缺少细化规定、具体程序、要求和标准，致使实施中还有很多问题有待从立法层面进行完善，有的是关键概念的界定，有的是制度实施之间的衔接，还有制度的适用程序、具体要求和标准等。

家庭暴力的定义和表现形式不周延

反家庭暴力法第2条和第37条规定了家庭暴力的定义和适用范围，但只是列举了积极的暴力行为，对于针对儿童的忽视、拒不履行监护职责的消极不作为行为和性暴力未能给予规定。这不利于转变社会观念，将会造成对未成年人忽视、遗弃等行为和对女性权利的忽略。

强制报告制度的落实缺少保障措施

强制报告是儿童暴力预防与处置的重要环节，是及时发现儿童暴力并能给予及早干预的重要信息途径。

但是由于缺少具体可操作的流程和强制性措施的保障，实践中强制报告制度的义务主体及其主管部门存在着报告意识不强、报告能力较弱、培训和统计缺失、处罚无法可依等现象。对于法律规定的接报部门公安机关来说，问题也日益显现，例如如何提高民警处理家暴案件和儿童保护案件的专业能力、公安机关如何与社会服务组织进行服务的转介等。

紧急安置制度缺少具体程序要求

紧急安置制度是对儿童等无民事行为能力人和限制民事行为能力人遭受家暴进行干预具有承上启下的关键一环，涉及公安和民政部门的职责和工作衔接，虽然法律规定民政部门承担临时安置的兜底职责，但需要公安和民政与儿童其他监护人或亲友家庭紧密对接。

实践中由于反家庭暴力法以及其他儿童保护相关的法律政策宣传培训力度不够，很多基层民警并不了解紧急安置制度，对需要紧急安置的情况和程序把握不准确，同时公安机关与民政和庇护机构的工作衔接也存在一定问题。民政部门在安置受害儿童时也会受安置场所条件、儿童就学等因素影响，难以全部提供充分的、最适合的庇护安置。

告诫制度的实施情况不尽理想

告诫制度是法律确立的一项新的制度，但缺少对基层民警的宣传培训，一些民警对家暴案件往往按一般家庭纠纷进行处理和劝说、劝和、调解。又由于对告诫书发放缺少强制性要求和具体程序，缺少统一的告诫书格式文书，缺少足够的警力和时间对告诫书的执行进行查访、监督，致使一些民警对告诫书发放不积极，对家暴案件的处理比较消极，导致告诫制度在家庭暴力案件的处理中未能得到有效实施。

评估帮扶缺少制度化安排以及服务的可及性与专业性参差不齐

反家庭暴力法并未直接规定评估制度，公安机关接警处理后，是否需要对案件进行专业的评估？委托谁来提供评估和服务？提供的评估和服务如何符合儿童保护的专业化要求？都是实践中遇到的问题。

社会服务工作在我国还刚刚发展，社会组织力量还严重不足，涉及家庭暴力的服务机构更是凤毛麟角，甚至很多区县还没有专业的社会组织，更说不上服务的可及性。各地社会组织的发展不仅极为不均衡，已有社会组织的服务范围也比较单一，局限于社会工作、心理、法律等某一方面的专业，严重缺少多专业的社会组织和社会服务机构。社会工作者、心理咨询师、律师等社会力量在提供服务时专业性也参差不齐，不利于为案件提供准确评估和对受害人提供及时有效的专业服务。

人身安全保护令的签发缺少明确标准、执行存在困难

人身保护令虽然在反家庭暴力法中给予了专章规定，但执行问题是一个一直存在争议的问题。反家庭暴力法对人身安全保护令的执行规定的不是特别明确，法院和公安机关在保护令的执行中角色职责并不清晰，造成实践中法院和公安机关的理解不一致，从而造成人身安全保护令难以执行、难以发挥应有的作用。

目前，保护令的执行有的是由法院直接执行，有的是签发保护令的法官向当地社区、派出所发出协助执行通知书要求协助执行。这些执行方式都有弊端，例如法院职能决定着很难来随时监督被申请人是否履行保护令，社区协助执行也存在着缺少强制措施问题，派出所协助执行又受到本职工作影响不能将其作为主责工作，导致实践中出现了一些法院签发保护令后，难以发挥应有的作用，受害人又到庇护机构寻求保护的现象。

在人身安全保护令案件的审理和签发保护令方面，采取什么样的证明标准在反家庭暴力法中也未明确规定，导致实践中不同的法官做法不同，有的要求过于严格，应该签发保护令的没能及时发出，不利于对受害人的及时保护。

撤销监护人资格制度仍存在实践难题

虽然反家庭暴力法、民法总则从法律层面对撤销监护人资格制度做出了较大的完善，但是撤销监护人资格制度仍存在可以完善的空间。两部法律对于撤销监护人资格的适用情形的规定还比较概括，且在撤销监护资格之前缺少监护人资格中止的前置程序，恢复监护人资格的条件、证明标准也比较模糊。

临时安置与长期安置尚需紧密衔接

临时安置是保护受害人安全的一项临时的、过渡的措施，在案件处理中，最主要的是落实好最终监护和长期生活安置。

反家庭暴力法和民法总则虽然对临时安置和最终监护进行了规定，但规定只是局限于最终监护人的确定，对于确定最终监护人后的生活长期安置没有进行明确的规定。对于临时安置与长期安置的衔接也缺少具体可依的程序，导致实践中存在确定了最终监护人后，尤其是村委会、居委会、民政部门担任监护人的，受害人的后续生活安置受工作职能、条件所限存在困难，长期生活安置措施得不到及时解决。有时虽然指定了新的监护人，但仍然一直在庇护机构或临时安置机构接受照料，不利于儿童及时回归家庭生活模式，恢复正常的生活、教育。

儿童保护视角下反家暴法的完善

鉴于以上所述反家庭暴力法实施中的问题和挑战，反家庭暴力法还有进一步完善的地方，因此需要加快制定反家暴法实施细则的进程，进一步统一法律的适用、细化相关制度的具体流程、要求和标准。

进一步建立以监护支持和帮助为主要内容的预防制度

针对儿童遭受家庭暴力的特点和原因，建议在反家庭暴力的预防制度中，重视完善政府和社会对家庭监护的支持和帮助措施，例如家庭教育指导、家庭关系指导、施暴人矫治、心理疏导、生活帮助等服务，这是提升家庭监护教育能力、从根源上预防和消除家庭暴力风险的关键。

完善家庭暴力的概念和表现形式

针对反家庭暴力法对家庭暴力的行为表现形式列举不周延的问题，建议尽快出台实施细则或司法解释，采用概括表述和列举相结合的方式，进一步解释家庭暴力行为的具体表现形式，尤其突出暴力管教、严重忽视以及不履行监护职责等针对未成年人家庭暴力的特殊表现形式，同时将性暴力和经济控制纳入家庭暴力行为的表现形式，将目睹暴力儿童和前配偶等关系人员之间发生的暴力行为纳入法律适用范围之中。

增强强制报告制度的实施性和强制性

针对强制报告制度实施性不强的问题，建议规定对强制报告制度的保障措施，规定对强制报告主体的支持措施，要求其工作单位和主管部门以及家庭暴力工作主管部门必须加强工作人员发现与报告家庭暴力行为的培训和统计，以增强报告主体报告意识和识别报告的能力。同时明确违反报告义务的法律责任，明确、细化处罚措施，例如给予批评教育、责令改正、停止一定期限的执业活动、吊销相关职业资格、降级等处分，以增强强制报告制度的强制性，督促强制报告义务主体积极履行报告义务。

细化紧急安置与庇护措施的具体流程

针对紧急安置和庇护措施的衔接与缺少细化流程问题，建议在规定公安机关紧急安置制度的基础上，进一步规定如何进行临时安置或采取庇护措施，以使受害儿童得到及时、有效的照料。

建议公安机关在采取紧急安置措施时首先在近亲友家庭范围内进行安置，没有亲友进行照料的，应当通知民政部门，护送受害儿童到未成年人救助保护中心或庇护机构。民政部门及其庇护机构对接受庇护的儿童可以采取家庭寄养、自愿助养、爱心家庭或机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等方式，对儿童进行临时照料，并为未成年人提供心理、情感、教育等方面的支持与服务。

采取紧急安置措施后，公安机关还应当和庇护机构、临时照料人保持沟通，将侦办调查情况和处置结果向庇护机构、临时照料人进行说明，以便根据处置结果和儿童的需求决定是否及时调整安置方式。

加强告诫制度的适用性和实施性

建议明确公安机关签发告诫书的程序和要求，统一告诫书格式，完善告诫书的具体内容，规定签发告诫书后的查访、监督措施，加强对基层民警的培训。

明确人身安全保护令案件审理的证明标准和执行主体

针对人身安全保护令在审理和执行中出现的问题，建议统一人身安全保护令案件审理的具体证明标准，细化公安机关和法院对人身安全保护令的具体角色定位和分工，规定哪些类型保护令由法院执行，哪些类型保护令由公安机关执行，或者哪些类型保护令需要法院和公安机关配合执行以及如何配合。

发展社会服务、支持社会专业力量介入评估和服务

政府相关部门应当支持和培育专业性社会组织、社会专业力量介入反家暴评估和服务工作，具体可以通过加大政府购买服务资金力度的方式支持社会组织、社会专业力量介入评估和服务工作，并尽快建立“一站式”家庭暴力服务中心，形成社会工作、心理咨询、庇护安置、生活救助、法律援助、教育帮助等综合的、一体化的服务模式。

探索司法干预措施的多样化

在撤销监护人资格制度中，最为重要的是实现儿童利益最大化，这一原则必须贯穿案件办理的始终。因此在制定反家庭暴力法实施细则、未成年人保护法修订、民法典婚姻家庭编立法中需要进一步给予完善。

规定撤销监护人资格的前置程序，丰富干预措施，可以设置监护人资格中止措施，给予监护人一定期限的考察期，考察期满经过评估认为监护人没有任何改变确实不再适合担任监护人的再予撤销，如果经过评估认为监护人确实改变的不予撤销其监护人资格，只有非常严重的直接适用撤销监护人资格。同时，对监护人资格恢复的条件进行明确和完善。

紧密衔接临时安置与社会监护及国家监护的长期安置措施

针对临时安置与指定新监护人后的长期安置的衔接问题，建议在相关法律制定修订时规定指定单位和国家担任监护人的生活安置措施，应当由儿童福利机构或委托儿童福利机构抚养，儿童福利机构还可以采取送养、家庭寄养、自愿助养、委托代养、机构抚养等方式进行长期的生活安置。

重要的是在指定最终监护人后，对临时安置与长期安置的衔接，尤其是指定单位和国家为最终监护人的生活安置问题，要做到环环相扣、无缝对接，这也有利于解除一些单位、机构担任监护人的思想顾虑和自身抚养儿童的困难。因此，建议完善儿童福利机构的管理和制度，拓宽儿童福利机构收留抚养的条件、明确儿童福利机构收留抚养的程序和具体安置方式。

（作者系北京青少年法律援助与研究中心研究员）