细化制度设计 回归人身安全保护令本意

核心提示

首次设立的人身安全保护令制度，施行一年半以来，对于家庭暴力行为的惩戒效果明显。然而，一份来自天津的调研结果显示，社会认知度不高，申请数量较少，调研样本还不充分，反映出“人身安全保护令”在适用过程中存在操作流程不够细致、裁判标准和尺度尚不统一、执行效果有待加强、与离婚诉讼中“家庭暴力”情形的认定衔接还不畅通等问题，这值得我们的关注和思考。

□ 中国妇女报·中国女网记者 高丽

《中华人民共和国反家庭暴力法》于2016年3月1日起实施，该法从保护当事人合法权益、维护平等和谐文明的家庭关系等目的出发，借鉴了国内外立法与实践经验，对家庭暴力的预防、处置、法律责任进行了规定，特别是公安告诫、人身安全保护令、强制报告等重要制度，成为该法的亮点。

首次设立的人身安全保护令制度，施行一年半以来，对于家庭暴力行为的惩戒效果明显，但就发出数量而言，全国还处于偏低的水平。日前，为充分了解制度适用情况，有效预防和制止家庭暴力，天津市河西区法院成立课题组，对天津法院人身安全保护令案件进行专项调研。

调研结果显示，2016年3月1日至2017年8月31日，天津法院共受理人身安全保护令案件87件，其中，作出人身安全保护令31件，驳回申请24件，准予撤回申请26件。

而在此期间全市审结一审婚姻家庭类案件共计2600余件，其中涉及当事人主张家庭暴力问题的案件有796件，女性主张男性实施家庭暴力的有707件，占比高达89%；而男性主张女性实施家庭暴力的占11%。经法院审理认定构成家庭暴力案件的仅为82件，认定率为10.3%。

“社会认知度不高，申请数量较少，调研样本还不充分。”天津市河西区法院研究室主任孙政在接受中国妇女报·中国女网记者采访时表示，基于这样一个调研现状，反映出“人身安全保护令”在适用过程中存在操作流程不够细致、裁判标准和尺度尚不统一、执行效果有待加强、与离婚诉讼中“家庭暴力”情形的认定衔接还不畅通等问题值得关注和思考。

五大审执难点突显

天津的陈某与王某系夫妻关系，于离婚诉讼中，陈某申请称，王某多次到家中打砸东西、辱骂陈某及家人。陈某家中有年迈的奶奶、患有心脏病的父母，陈某已多次报警，为此向法院申请出具人身安全保护令。

但陈某仅提供出警记录、治安调解协议书，没有提交告诫书、伤情鉴定意见等证据，经法院到公安机关调取出警记录显示，陈某与王某因家庭琐事发生口角，经公安机关劝解双方自行协商解决，未显示陈某受到家庭暴力。综合判断，陈某与王某之间应只是因为家庭矛盾发生的口角、争执，尚不足以认定王某对陈某及其亲属实施了身体暴力及精神暴力等侵害行为。

“这是一个典型的保护令未作出案件。当事人申请人身安全保护令的案件中，法院最终实际作出人身安全保护令的仅占36%。”据天津市河西区人民法院、该调研报告执笔人郭超介绍，本次调研总结梳理了五个审执难点。

——举证难。家庭暴力具有隐蔽性、私密性、突发性等特点，当事人往往因证据意识不强，不能及时通过报警、验伤、拍照等方式收集保留证据，举证较为困难。大部分案件由于申请人未能提交证据或提交的证据不足以证明遭受家庭暴力或者面临家庭暴力的现实危险，未获法院支持。

——调证难。反家暴法规定，法院受理申请后，应当在72小时内作出人身安全保护令或者驳回申请；情况紧急的，应当在24小时内作出。此类案件绝大多数涉及调查取证和实地走访环节，需要派出所、居委会、医院等单位大力支持，但实践中经常因有关人员拖延时间、拒不配合等，导致人身安全保护令无法及时作出，违背紧迫性的立法初衷，不利于保护受害者。

——认定难。反家暴法虽明确列举了家庭暴力的表现形式，但对不同种类证据的采信度、证明标准及举证责任规定不明晰。在实际操作中，对于家庭暴力与因家庭纠纷引起的肢体冲突如何区分，侵害行为的次数、持续时间、严重程度等如何掌握，现实危险如何判断，精神暴力如何举证、认证等问题，往往仅依靠法官内心确认与自由裁量，易造成裁判尺度不一问题。

——送达难。反家暴法规定，法院作出人身安全保护令后，应当送达申请人、被申请人、公安机关以及居委会、村委会等有关组织。“有关组织”是指申请人居住地、被申请人居住地还是家庭暴力发生地的组织，被申请人、有关组织工作人员拒绝签收如何处理等问题，法律尚未作进一步规定，导致送达困难，与执行程序衔接不畅。

——执行难。反家暴法规定，人身安全保护令由法院执行，公安机关以及居委会、村委会等应当协助执行。但对法院具体执行措施、程序，以及其他单位如何进行协助，不进行协助或者协助不力应当承担何种后果等问题，均缺乏相应规定，致使法院执行流于形式，相关责任部门重视程度不够、积极性不高，影响案件顺利执行。

另据郭超介绍，实践中，部分当事人对人身安全保护令的认识存在误区，有“错用”“滥用”现象。有的当事人将本应通过诉讼程序解决的确权、腾房纠纷等“嫁接”到人身安全保护令上，有的混淆了一般家庭纠纷与家庭暴力的本质区别，有的将申请人身安全保护令当作离婚纠纷中认定家庭暴力的前置程序，有的在“零证据”的情况下，将申请人身安全保护令作为一种为实现离婚目的，发泄不满情绪的手段。

源头细化制度设计 回归保护令本意

“人民法院为了保护家庭暴力受害人及其子女和特定亲属的人身安全、确保婚姻案件诉讼程序的正常进行而作出的民事裁定。”天津商业大学法学院副教授王志强在此重申了保护令的定义。

王志强表示，出现错用、滥用现象也许恰恰涉及立法、司法或法律执行的某些盲区。如果只单纯依靠人身安全保护令的制度完善，可能只是治标而无法治本。他建议，家庭暴力认定标准的完善，加大、加深对法律的社会普及，提高不同部门或组织之间在解决家庭事务问题上的各司其职与彼此配合的能力，推动完善立法、司法、法律执行一体化机制。

本次调研呼吁，尽快制定反家暴法司法解释、实施细则，明确标准规程，更好指导实践，确保人身安全保护令制度落实落细。

“加强公安、法院、妇联、民政、街道、社区、卫生、司法行政等部门反家庭暴力工作协作联动机制建设，明确各部门职能分工及考核问责办法，有效发挥工作整体合力。综合运用民事责任、行政责任和刑事责任，多层次预防和惩治家庭暴力”也是本次调研组的期待，他们还建议，鼓励各地先行先试，通过建立“法官调证绿色通道”“反家庭暴力庇护所”“家庭暴力心理咨询与社会工作介入”“零家庭暴力社区”“110家庭暴力举报中心”等多项创新举措，推进反家庭暴力工作取得新进展。

据天津市妇联权益部相关负责人介绍，妇联正与该市人大内司委联合开展的天津市实施反家暴法情况专项调研。“在国家尚未出台司法解释的情况下，我们借助这次调研的契机，正在着手起草天津市实施反家庭暴力法细则，申请列入立法计划。”该负责人表示，希望能进一步明确和规范家暴行为认定、人身安全保护令、告诫、庇护救助、医疗诊断、强制报告、回访等内容，建立政府主导、分工明确、职责明晰、程序规范、衔接良好、运作顺畅的反家暴多部门合作机制，形成反家暴工作合力，确保执法到位、干预到位、救助到位。

我们期待，通过司法实践，源头细化制度设计，让保护令真正回归保护人身安全的本意。