村务越重大，越要走程序

□ 贺雪峰

河南邓州是“四议两公开”发源地，最近几年，“四议两公开”已经成为全国村级治理基本制度。去年，笔者到河南邓州对“四议两公开”工作法进行了考察。

“四议两公开”工作法，即村级重大事务决策中党支部提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会决议，以及决议公开和实施结果公开，也称“4+2”工作法 ，其核心是通过更加精准具体的制度来防止村级小微权力的腐败问题。

众所周知，村一级是中国最基层的组织，实行村民自治，按《村委会组织法》，村一级实行四大民主，即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。《村委会组织法》实施之初，村民自治的重点放在民主选举上，村委会选举极大地提高了农村的民主化程度，改善了村级治理的方式。不过，村委会选举仍然无法彻底解决村级治理中出现的各种问题，因为没有约束的权力会自然而然产生腐败，三年一届的村委会选举，选出来的村干部如果不受监督约束，权力就可能滥用，贪腐就可能发生。正是基于此，“四议两公开”工作法、村务监督委员会、村级权力清单化等等侧重“民主决策、民主管理、民主监督”的制度被发明出来，并很快在全国推广推开。

河南邓州从2004年开始探索“四议两公开”工作法。十多年实施下来，最大的好处是重大村务决策程序化和规范化了。在村级“四议两公开”的基础上，邓州市在村民组推行“一提二审三通过”，效果也不错。这个针对村民组的制度比“四议两公开”要简化，其中“一提”是由组长、居住在本村民组的村干部、本组党员、本组村民代表组成的理事会提议，“二审”是将提议提交村“两委”审议，“三通过”是召开户代表会议表决通过并公示。“一提二审三通过”对于邓州市郊的征地拆迁尤其重要，因为土地集体所有权的主要载体是村民组，同一个村民组的村民具有相同的土地收益权利，且同一村民组也往往是生产、生活公共事务的主要地缘单位。

邓州市在村一级推进“四议两公开”面临的最大困难是会不好开，村中党员和村民代表大多进城打工去了，很多时候，召开党员大会和村民代表会不只是人员到不齐，而是往往达不到规定比例。邓州市因此将“四议两公开”程序进行简化，比如不是特别重大的事务，就将一些程序合并，普遍是将“村支部提议”与“村‘两委’商议”合并，“党员大会审议”与“村民代表会决议”合并。全市绝大多数村庄“四议两公开”程序上都已相对简化。按邓州同志的讲法就是，“四议两公开”既是程序又是理念。刚开始推行“四议两公开”时，程序尤其重要，一旦村干部和村民都已经形成了重大村务决策必须“四议两公开”后，村干部就不敢专断决策，村民也可以利用“四议两公开”理直气壮维护自己权益。经过10多年的实践，邓州市农村的重大村务、难事麻烦事，不用“4+2”根本就搞不了，群众不接受。

邓州市的同志总结说，经过长期实践，邓州市基层治理中“4+2”变成了协商和妥协的理念，形成了从群众中来到群众中去的理念。尤其是对缺少共识的重大决策和村庄难事，通过“4+2”走程序的过程，也是与群众沟通的过程，也是宣传主张的过程； 是统一思想的过程，也是达成共识的过程。由此做出的重大决策也就容易落实。越是困难的事情和越是重大的事情越是要按程序走，越是要真走程序。

邓州同志还讲，“4+2”工作法的关键还是耐心细致的工作。在“4+2”之前，对拟决策的重大村务或难事必须要做充分的工作，必须要保证村民有共识，必须说服少数反对派，千万不可以在召开党员大会和村民代表会时强行通过表决，要求少数反对者服从多数支持者，而只能是100%赞成，因为只要有人反对，重大村务决策就难以落实。“4+2”工作法正是通过走程序来达到动员的作用，以最终达成共识。

（作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授）