环境警察，为环保执法“装上牙齿”

编者按

日前，北京环保警察首度亮相引发关注。实际上，早在几年前，多地就开始试水环境警察作为地方公安机关打击环境犯罪的专职侦查队伍。公安机关为什么要设立环境警察，环境警察有哪些职能？环境警察在当前的执法过程中会遇到哪些问题？如何才能保证环境警察的执法工作落到实处，取得实效？公安机关环境警察的设立是否能让以往“失之于宽、失之于软”的环保执法“硬”起来？这是很多民众关心的话题。近日，中国妇女报·中华女性网记者采访了多位专家对此进行解答。

□ 中国妇女报·中华女性网记者 王春霞 富东燕

日前，北京市公安局环境食品药品和旅游安全保卫总队揭牌成立，北京环保警察由此首度亮相。北京的示范效应，使得环境警察这一举措备受关注。环境警察如何更好地发挥作用，对环境领域违法犯罪活动给予严厉打击，形成威慑？

环境警察是环境保护工作的“压舱石”

环境保护、生态文明建设的严峻形势促使多地早在几年前就开始试水环境警察，基本上都设在公安机关。公安部治安管理局副局长杨奇曾介绍，部分地方公安机关专门组建了一些打击环境犯罪的专职侦查队伍，如河北、辽宁、重庆等地组建了环境安全保卫专职机构，一些地方也组建了食品药品和环境犯罪侦查部门。实践证明，专门警察机构的组建为联合打击环境违法犯罪提供了强有力的保障。

2013年9月，河北省公安厅环境安全保卫总队正式成立。河北省环保厅新闻科相关负责人告诉记者，河北省一些地方有很多环保不达标的小企业，以往在环保机构检查时，企业闭门不见，也没有什么办法。自从公安部门介入，这个情况得到有效解决。

在中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长马勇看来，新的环境保护法第六十三条赋予了公安机关对环境案件的行政拘留权。环境警察可以增强现场行政执法的刚性。相较于之前违法排污企业得到的处罚基数和总额较低、违法成本低的情况，环境警察采取的强制措施，对于违法排污企业的威慑力较强。以前涉及刑事犯罪，需要环保部门向公安部门移送案件，环境警察可以将执法的关口前移，第一时间取证，有效缩短行政执法和刑事司法的中间时段，使行政执法和刑事处罚的衔接更为顺畅。

“环境案件的侦查确实需要专门化，需要建立专门的环境警察。”中国政法大学教授王灿发告诉记者，随着环境犯罪案件的增多，国家司法机关加强了对环境案件的起诉和审判，在这个过程中，公安部门也需要对环境案件的侦查专业化，能够有专门的环境警察，对今后的环境执法、环境司法都会有很大的作用。

在中国人民公安大学教授邢捷看来，建立环境警察制度是趋势所在。近年来，环境法学界积极探索环境司法专门化理论，实务部门也在积极推进环境司法专门化的做法。但目光主要集中于环境审判的专门化，进而涉及起诉的专门化，而公安机关对环境犯罪案件的侦查处于“最上游”，环境犯罪案件侦查的专门化问题没有被关注。现实中，有时环保法庭抱怨案子少，往往根源在于“源头”没有得到应有重视。故此，环境警察制度的研究，包括破坏环境与资源保护的刑事案件侦查专门化问题，要尽快纳入探讨之中。

邢捷告诉记者，组建环境警察队伍是应对我国严峻的环境现实，有效控制和化解环境风险的需要。环境问题不是一般的问题，必须放在国家发展战略的高度，从长远发展来看尤为重要。环境警察是环境保护工作的“压舱石”，对环境违法和犯罪起到遏制、震慑作用，不可或缺。

在邢捷看来，环境执法难是近年来查处环境污染事件中反映出的普遍难题。在执法上通过环境警察的介入可以在很大程度上解决这一问题。一些地方环境保护行政主管部门与公安机关联合办案的协作机制虽然取得一定成效，但也存在一些问题。我国刑法规定了破坏环境资源保护罪，但长期以来对这类案件的查处并不理想，设立环境警察队伍是查处这类案件最好的方式。

环境警察执法中存在一些障碍

邢捷通过调研发现，在公安机关探索环境警察执法机制的运行过程中，也遇到了一些问题和障碍。环境案件专业性非常强，取证、鉴定等都有一个逐步熟悉的过程。环境案件涉及环保部门、自然资源管理部门，行政执法和刑事司法如何衔接，案件移交是否顺畅，是否真正移交等都需进一步完善。

邢捷介绍，由于缺乏相关的立法依据，环境警察在对一些污染事件的处理中，只能根据其他部门管理的规定，借助其他部门管理的渠道，以配合其他管理部门执法的方式达到环境警察执法的目的。执法人员在具体案件办理时仍明显感觉法律支撑不够。例如，向大气排放各类有毒有害物质以及粉尘、烟尘污染是造成大气污染的重要原因之一，诸如PM2.5、PM10等粉尘对人体的毒害性很大，由于此类行为在公安行政执法环节管理和处罚的法律依据缺失，很难进行有效打击处理。

“现有的法律规定部分缺乏可操作性。”邢捷说，例如，《治安管理处罚法》第三十条规定：“违反国家规定，制造、买卖、储存、运输、邮寄、携带、使用、提供、处置爆炸性、毒害性、放射性、腐蚀性物质或者传染病病原体等危险物质的，处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。”但实践中很少能够做出行政拘留的处罚。

邢捷进一步解释，这是因为，本条所规定的“毒害性、放射性、腐蚀性物质”或者“传染病病原体”等危险物质没有明确解释，能否等同于“危险废物”或“有毒物质”进行行政处罚，实践中认识不一致。并且对上述物质的认定，在治安处罚过程中是否需要以鉴定结论作为定案依据以及所需鉴定结论应当由哪个部门出具均不明确。此外，《治安管理处罚法》在《刑法修正案（八）》拓宽了污染物的范围，降低了入罪门槛的情况下，并未作相应调整，办理治安案件的标准并未降低，仍然要求污染物是危险物质才能处罚，造成公安机关办理此类案件操作上的不畅。

取证难，取证成本高是环保案件面临的一大难题。邢捷发现，在环境污染事故中，有的危害后果能立即显现，而有些则要经过一定时间、甚至相当长时间后才能显现。污染发生后，废水、废气和噪声等其状态都处于随时变化之中，等执法人员赶赴现场取证时，有的环境污染现象已是“时过境迁”。此外，目前环保部门、其他部门在查处案件过程中发现涉嫌犯罪的，再移交给公安机关，因有的取证过程不够专业和规范，导致证据在刑事诉讼中无法使用。现实中可见，在办理环境违法犯罪案件上，整体体现为证据质量要求高，环境鉴定评估专业技术性强，涉及领域广，定性难，定量认定更难。检测产生的费用由谁来承担，也是一个需要解决的问题。

通过实践调研，邢捷发现，从目前来看，由公安机关负责侦查并最终进行处理的在社会上有重大影响的环境违法犯罪的案件中，在取证上有的成本高达上百万元，这对于单一执法部门来讲通常是难以承受的。

“现有办案程序规定与环境案件办理需要不适应。”邢捷告诉记者，有的检测报告难以很快得出，有的超过30日甚至更长时间才能得出报告，而公安机关对嫌疑人采取强制措施都有明确严格的时间规定，时限一过，对造成环境污染与破坏的责任人再进行控制就会造成程序违法。此外，由于公安机关在环境执法方面专业技术人员缺失，技术装备匮乏，导致造成污染问题难以及时发现、及时查处。

完善地方立法使环境警察执法取得实效

“环境警察如何执法取得实际功效”是邢捷比较关注的问题，“环境警察队伍能否达到应有的效果，根本上还是专业队伍如何建立以及管理体制问题。”

《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》国办发〔2014〕56号规定，公安机关要明确机构和人员负责查处环境犯罪，对涉嫌构成环境犯罪的，要及时依法立案侦查。

在邢捷看来，该文件为公安机关探索成立专门机构和人员办理环保犯罪案件提供了一定的依据，但是建立环境警察的法律依据依然不足。

邢捷认为，环境警察执法涉及多部门，在当前的情况下，国务院出台行政法规明确专门队伍如何建立以及基本职责、工作范围等，更为合适。鉴于环境执法综合性、专业性较强的特点，可以由国务院组建专门的环境综合执法部门，有利于公安机关与环保部门、其他资源管理部门的协调和配合。

对于称谓，邢捷一直坚称“环境警察”而非“环保警察”。在他看来，这一方面便于和环保部门加以区分，同时，环保法第二条对“环境”有明确的界定，环境警察可据此确定环境执法的应有范围。

目前，从国家的层面上，我国尚未建立环境警察制度。邢捷建议，可以通过地方立法的形式，赋予各地已建立的环境警察队伍以应有的权限，明确环境警察可以将执法延伸到行政执法的环节，以更好地主动发现环境刑事犯罪案件，使环境警察执法有依据。当然，在赋予权力的同时也要明确加以规制。

“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》已于今年1月1日起施行。该解释第十四条规定，对案件所涉的环境污染专门性问题难以确定的，依据司法鉴定机构出具的鉴定意见，或者国务院环境保护主管部门、公安部门指定的机构出具的报告，结合其他证据作出认定。

邢捷认为，两高新的司法解释在鉴定方面有所改善，公安机关可以指定公安系统的鉴定部门开展鉴定，进而降低成本。

环境警察应当承担哪些职责？邢捷认为，针对我国环境与资源保护的现状，借鉴国外环境警察制度，结合未来的发展，我国环境警察的职责应包括以下方面：

第一，侦办、查处破坏环境与资源保护的违法与犯罪行为。这是环境警察发挥作用的主要方面。涉及各种（水、气、噪声、光、土壤等）非法排放污染物的治安行政案件；侦办违法处置排放毒害性、放射性、腐蚀性等危险物质，造成环境污染、生态破坏、人员伤亡及重大财产损失的犯罪案件；查处由环境行政主管部门移送的环境违法及涉嫌犯罪的案件。

第二，为环境保护主管机关及其工作人员的正常行使职权提供协助、保障；侦办因环境保护执法引发的阻碍执行职务的犯罪案件。

第三，针对各类涉及破坏环境资源违法犯罪的情报信息进行收集、研判、上报。

第四，组织和协调做好保护环境的公安基层基础工作。结合社区警务，对社会公众进行环保宣传教育，鼓励举报涉嫌环境违法与犯罪行为。

“环境警察应依据人民警察法享有侦查权、行政强制权、行政处罚权等权限。”邢捷告诉记者，在执法工具上，环境警察除配备警车、枪支、手铐等警用基本装备，还应配备随时对水、气、噪声、光、土壤进行取样化验的便携式环保检测仪器，赋予其采取刑事强制措施和行政强制措施的权力，对涉嫌环境犯罪的嫌疑人进行刑事拘留、执行逮捕、移送审查起诉，以及对导致环境污染或者暴力抗法的人员进行拘留等行政处罚。

惩罚和激励相结合加快企业转型

好空气保卫侠发起人田静告诉记者，从已经施行的环保法、大气污染防治法等法律看，环保部门对违法排放企业的执法情况仍需进一步加强。一定程度上存在地方政府干涉。环境警察如何避免地方政府干预，依法行政执法是发挥作用的关键。

自2015年9月1日起施行的《环境保护公众参与办法》明确，本办法适用于公民、法人和其他组织参与制定政策法规、实施行政许可或者行政处罚、监督违法行为、开展宣传教育等环境保护公共事务的活动。田静建议，应放开社会监督，让独立的第三方，比如环保组织参与到环境警察执法中，监督执法。

在马勇看来，从根本上解决环境问题，需要多管齐下。社会力量过去未受到足够的重视。社会组织可依法提起环境公益诉讼，要求企业承担违法排污的法律代价。有效利用社会力量进行监督，加上环境警察的强制力量，可以对环境违法行为构成有效的制约。

“除了惩罚手段，还应引入一些激励措施。”马勇告诉记者，因为一些历史问题，一些地方产业结构单一，单靠企业转型为环境友好型企业难度较大。同时，不排除有些企业曾经为地方政府解决了就业负担、在国企改制中作出过贡献。地方政府应加快调整产业结构，出台一些鼓励扶持政策，惩罚和激励相结合，加快企业转型的进程，创造良好的发展环境。