多部门合作反家庭暴力 应制度化规范化程序化

 “促进反家暴立法 推广多部门合作模式”项目仪陇培训班

编者按

从全国已先期开展项目试点地区的经验来看，建立多部门合作的机制是反家暴的有效途径。《中华人民共和国反家庭暴力法》的颁布，将相关部门的职能明确化，并对其“不作为”设置了相应的法律责任，这为合作机制的建立奠定了立法基础。但谁来作为组织协调者，各部门之间又如何实现信息的有效传递、工作的有序衔接配合而不互相推诿？四川省仪陇县在过去五年里进行了有益的探索。

■ 何霞

家庭暴力的本质为控制，其产生的根源是家庭中不平等的权力关系。而这种不平等也是社会性别分工、父母对子女的“所有权”意识、老年人弱势化等长期广泛存在的社会问题在家庭中的体现。因此，反家暴不应仅限于侵害发生后的救济，更应重视预防，对导致家庭暴力发生的社会因素和个人因素的控制。除司法部门外，宣传、教育、民政、医疗等多部门都负有防治家暴的职责。从全国已先期开展项目试点地区的经验来看，建立多部门合作的机制是反家暴的有效途径。《中华人民共和国反家庭暴力法》的颁布，将相关部门的职能明确化，并对其“不作为”设置了相应的法律责任，这为合作机制的建立奠定了立法基础。

但谁来作为组织协调者，各部门之间又如何实现信息的有效传递、工作的有序衔接配合而不互相推诿？四川省仪陇县自2011年启动全国妇联和联合国的“多部门合作预防和应对家庭暴力项目”，在过去五年里进行了有益的探索。四川省在总结其经验的基础上，于2016年11月24日建立了包括16个成员单位的反家暴多部门联动合作机制，将其做法在全省推广。

多部门合作预防和应对家庭暴力

仪陇的经验主要体现在以下方面：

——多部门合作的制度化、规范化

仪陇县筹建合作机制时，反家暴法仍在推动中。因此仪陇县委县政府以两办名义发布了《仪陇县关于切实做好预防和制止家庭暴力工作的通知》等规范性文件作为制度依据。成立了由县委分管领导为组长、县政府分管领导为副组长，县综治办、公安、法院等13个单位负责人为成员的反家庭暴力工作领导小组，建立了联席会议制度，并明确了每个成员单位的具体职责。联席会议每年至少召开两次，各成员单位应每年向联席会议提交书面的反家暴工作报告。

值得注意的是，仪陇县把反家暴工作纳入到县经济社会发展与精神文明建设总体规划、县社会治安综合治理、县“平安仪陇”综合考评体系，并将其纳入年度目标综合考核。县目标办根据《仪陇县预防和制止家庭暴力工作考核办法》每年对各乡镇、县级各部门在组织领导、保障机制、活动开展、关爱服务、工作落实五个方面进行反家暴工作专项检查和考核评分。

——多部门合作的程序化、专业化

为切实保障合作机制的施行，仪陇县建立了具体明确的工作流程。对家暴案件受理、处置，采行了首问责任制和转介制。成员单位中首个接案机构建立信息登记台帐，记录家暴基本情况和对受害人进行需求评估，并按照《家暴危险评估量表》将家暴分为非常紧急、紧急、一般紧急、不紧急四种情形进行分类处理。其中，非常紧急要求在数小时内、紧急要求在一天内进行干预、提供服务。接案单位对于超出职责范围的须向相关职能部门开出统一格式的转介函，接到转介函并受理的部门应在3个工作日内将进展情况反馈给首个接案机构；对不能受理的，要退回转介函并说明理由。最终由首个接案部门进行结案归档。

制度最终需通过具体的个人来落实，因此仪陇县高度重视对执行者的能力建设。采取“请进来，走出去”的方式，通过意识提升、专项工作技能培训、TOT（培训培训者）对反家暴工作者进行能力建设，并培养了一批由各系统骨干组成的本县培训师资。项目期间仪陇县先后共举办了20多期不同层面的反家暴知识培训，邀请到全国的社会性别、心理学专家、法院、公安等部门的专业人士进行授课。800多名公安干警、法官、律师、妇联干部、综治工作者、民政、社区干部、社会志愿者参与其中。开设了二十多门培训课程，既包括《社会性别意识》《多部门合作与转介的策略与方法》等综合性课程，又包括了《警察处理家庭暴力案件的操作流程及技巧》《涉家暴案件审理要点和难点》《庇护的形式、途径及调解技巧和心理疏导》等针对专门职能部门工作人员的参与式培训课程。今年，仪陇开始推广“反家暴五步工作法”，将反家暴工作进一步推向专业化。

政府支持非常关键，项目也是重要助推力

仪陇合作机制的成功建立和推行，县委县政府的支持非常关键，项目也是重要的助推力。我们在其它区县的调研中发现，没有项目推动的情况下基层合作机制的建立存在着困难。

基层妇儿工委工作机制不能有效承担多部门合作的组织职责。《中华人民共和国反家庭暴力法》将组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作的职责赋予县级以上政府部门中负责妇女儿童工作的机构，具体而言为县级以上的妇女儿童工作委员会。而妇儿工委是协调议事机构，其日常工作由妇儿工委办来承担；妇儿工委办虽为政府机构，但设置在群团组织妇联里。在省市层级妇儿工委办有专门的编制和人员，但在区县一级，编制上得不到保障，通常是以参照公务员或事业单位编制的方式解决；专职工作人员也得不到保障。因此，区县级妇儿工委办大部门的工作实际由妇联实施。而妇联作为群团组织无法实施指导与监督。家暴的防治需落脚在基层，反家暴工作如果在基层又回到妇联主导，在实践中易使该工作边缘化。

反家暴的政府主体责任意识亟待加强。家庭暴力在我国漫长的历史中一直被认为是清官难断的“家务事”，因此即便法律旗帜鲜明地反对家暴，并将其政府界定为主要的责任者，在实践中反家暴也不易进入地方政府的主要工作任务，其中原因不乏对反家庭暴力不够重视。

我们在调研中了解到，虽然也有些区县的妇联主席通过人大、政协要求司法机关、民政、卫计部门对反家暴法的实施制定具体工作制度进行回应，但更多的却是反映相关职能部门的消极推诿。因此，在试点经验的基础上，建立省一级的多部门反家暴合作机制，自上而下地向基层推广，具有必要性和可行性。省级的妇儿工委工作机制健全，具有比基层更强的组织协调能力，更能承担法律赋予的职责。且省级合作机制可在工作制度中要求成员单位就本部门的工作职责制定实施细则或工作指南，通过“纵向到底”的方式贯彻到基层的相关部门。

笔者认为，多部门合作机制的建立可借鉴仪陇的经验，实现制度化、规范化、程序化；推行首问负责制和转介制度，并通过将反家暴工作纳入年度目标考核的方式来保障合作机制地顺利推行。更为重要的是，应加大宣传倡导和能力建设，使尊重和保障人权、建立平等和谐的家庭关系等理念深入人心，不仅仅要深入民心，也要深入政府官员的心。

（作者为西南财经大学法学院副教授，四川省妇女发展与权利保障研究中心执行主任）