集体经营性用地入市,试水进行时

□ 中国妇女报记者 史玉根

1月15日下午，北京市大兴区一块约40亩的集体经营性建设用地使用权出让，在北京市土地交易市场大兴分市场竞价落槌，最终以8.05亿元成交。

这是自去年6月国务院和国土部批准试行农村集体经营性建设用地入市改革后，又一宗集体经营性建设用地成功出让。去年2月，全国人大常委会授权国务院在33个县级行政区域暂时调整实施有关法律规定，实行农村土地征收、宅基地制度、集体经营性建设用地入市改革，北京市大兴区等15个行政区域成为集体经营性建设用地入市试点地区。截至目前，已有8个地区先行试水，共21宗集体经营性建设用地成功入市，除山西泽州县一宗土地为租赁入市，其他均为土地使用权出让。

农村集体经营性建设用地使用权与国有建设用地同权同价入市，被称为农村土地制度改革的关键和突破口，其改革成败和力度将直接影响农村土地征收和宅基地制度的改革。其试点做法和成效，可为其他农地改革试点地区及正在亟盼推进此项改革的广大三农工作者，提供某些参考和借鉴。近日，中国妇女报记者就此进行了采访和梳理。

出让地块，限于存量而非新增用地

什么是集体经营性建设用地？中国妇女报记者从有关专家那儿了解到，这是指具有生产经营性质的农村建设用地，但外延有点复杂，有存量的，即现有的集体经营性建设用地，最典型的是原乡镇企业用地，也有增量，即依据规划和用途管制可以转变为经营性建设用地的其他集体土地。

出于发展地方经济等种种因素的考虑，一些地方政府官员和房地产开发商倾向于将存量和增量的经营性建设用地一齐入市。但国务院和国土资源部明确规定，此次在试点地区可以入市的集体经营性建设用地只限于存量，不包括增量。那么，试点地区在实践过程中是否严格遵守了有关规定，会不会出现打擦边球的情况，成为人们关注的焦点。

1月17日，中国妇女报记者辗转找到北京市大兴区那宗刚刚出让的“西红门镇2号地小B（2-004）地块”。记者看到，这块新近被平整过的土地位于大兴区西红门镇东部的一片废墟上，周边还残留着十多栋被拆毁但尚未清理的建筑物。一位自称在附近居住了20年的外来务工人员告诉记者，以前，这片土地上建有许多养殖棚，后来全部被拆除，陆续建起了厂房和公寓楼。

西红门镇政府公开的有关材料显示，记者看到的这片废墟原是村级工业大院，2008年被纳入北京市第二道绿化隔离带，近年陆续被拆除。按规划，工业大院腾出的土地大部分用来植树绿化，小部分用来发展相关产业。后者被称为绿化隔离产业用地，其性质仍属于集体经营性建设用地。此次出让的地块是此类用地中的一小块，全称为“F8绿隔产业用地、集体经营性建设用地”。

中国妇女报记者梳理发现，其他试点地区出让的土地情形和大兴区西红门镇相似，大多为原乡镇企业用地。不同的是，西红门镇出让的是近年按绿隔规划拆除工业大院腾退出来的土地，其他地方出让土地上的乡镇企业已停产、倒闭多年，甚至10多年。比如，贵州湄潭县出让的是原村办废弃砖厂用地，甘肃陇西县出让的是原镇办农机修配站用地，四川郫县出让的是原村办复合肥厂、预制厂用地。此外，浙江德清县出让的两块土地也是废弃多年的村办企业用地。

值得注意的是，在已入市的地块中还有非乡镇企业用地。比如，陇西县入市的就是一块临街商业用地，郫县入市的土地中包括唐昌镇战旗村委会的老办公楼用地。有专家认为，严格地讲，村委会的办公楼用地并非经营性建设用地，但之前已与相邻地块合并租给了乡镇企业业主，用地性质发生了转换，此次合并入市，也并不违规。

入市用途，严格控制限于产业开发

集体经营性建设用地入市试点工作启动之前，不少业内人士预测，与国有建设用地同权同价入市，原来不太值钱的集体建设土地将有大幅度的增值。由此，有人担心，大量农村建设用地特别是城市接合部和城市近郊的农地入市和增值，会给当地房地产产业和房地产市场造成一定冲击。这种担心是否过虑？

此次大兴西红门镇2号地小B（2-004）地块出让挂牌后，中国妇女报记者先后致电北京市土地交易市场大兴分市场、土地出让方北京盛世宏祥资产管理有限公司和西红门镇政府宣传部门，请求采访，均被对方以未安排采访环节或须上级部门批准为由推辞。值得注意的是，上海松江区去年12月23日公告出让永丰街道新城的一块集体经营性建设用地后，也未见当地媒体跟进报道。

一位业内人士对中国妇女报记者分析道，北京大兴区和上海松江区出让的土地处于都市城乡接合部和近郊，土地价值一直走高，当地政府有关部门对竞价卖地进行低调处理，可能是担心媒体和房地产商炒作，让市民产生误解，不利于房地产业健康发展。事实上，在8个试点地区中，北京大兴区此次入市地块的成交价、土地均价和溢价率均创下了最高纪录，且遥遥领先。竞卖结果公布后，许多房地产媒体马上给予了报道，并推算出该宗土地规划建筑的楼面价。

一位三农问题专家对中国妇女报记者分析道，集体经营性建设用地入市改革虽然会使部分农地有较大幅度增值，但入市的土地大多在县域乡镇，面积也有限，对房地产市场会有一定影响，但不会冲击太大，而且国家规定入市土地用途限于产业开发，因而对商品住宅市场不会有任何影响。

事实上，中国妇女报记者梳理发现，与北京和上海的低调不同，其他试点地区特别是中西部地区，对当地集体经营性用地入市改革都做了大张旗鼓的宣传。当地政府官员表示，农地与国家建设用地同权同价入市，将给当地经济特别是农村经济发展注入新活力。

目前已出让的21宗集体经营性建设用地受让者，有个人，也有企业；有做商贸的，也有做工业的，还有搞房地产开发的。大多数受让者表示，他们将开发符合当地实际和当地政策的相关产业。如，拍得重庆大足区宝顶镇东岳村地块的某国际旅游公司负责人说，他们看好大足石刻世界文化遗产博览园带来的商机，将把该地块用于文创产业的发展。四川郫县唐昌镇战旗村地块竞得者也是一家旅游公司，他们将在这块土地上开发集美食体验、农业观光、休闲度假于一体的乡村旅游项目，带动当地乡村经济发展。

此次竞得北京西红门镇地块的是一家房地产开发公司，虽未公布开发项目，但根据西红门镇政府的统一规划，当地的绿隔产业用地将全部用来开发高新产业。

收益分配，集体经济组织占大头

去年9月8日，浙江德清洛舍镇砂村一块闲置多年的用地拍得1150万元，村股份经济合作社董事长胡金璋激动地连声说：“这是改革送来的实惠，这是改革送来的红利！”

中国妇女报记者梳理发现，虽然由于地域差异，试点地区的土地出让均价有高有低，但总收益仍然不菲，大多在数百万元以上，超过了千万元。如此可观的收益让土地出让方和当地政府官员喜形于色。

如此巨额收益如何分配？中央有关文件明确提出，深化农村土地制度改革要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，保障农民利益不受损，但具体如何兼顾，还得由各试点地区来操作、尝试。

去年8月，浙江德清县出台了《农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金征收和使用规定（试行）》，按照此规定，土地出让人应区分不同情况，按成交价总额的16%~48%的比例缴纳增值收益调节金，其余全部归出让人。

中国妇女报记者梳理发现，与德清县的做法相似，其他试点地区大多比照国有建设用地有偿使用的税费体系来收取相关税费，基本上体现了兼顾三方利益，又适当让利于农的原则：即使按48%的最高比例收取调节金，土地出让人仍然得大头。

根据试点地方政府的有关规定，土地出让收益并不直接分配到村民个人，而是由集体经济组织统一管理。比如，德清县明确规定，土地入市收益作为集体积累，统一列入集体公积公益金进行管理，并可作为村股份经济合作社(或村经济合作社)经营性资产，追加量化成员股权，纳入专门的账户，通过对外投资、购买物业、股份合作、购买政府性债券等形式，用于壮大集体经济。确需动用这笔资金用于村级公益事业支出的，必须经乡镇人民政府审核同意。

目前，在8个试点地区，集体经营性建设用地的出让方基本上都是村级集体经济组织，也有乡镇集体经济组织，比如，大兴西红门镇的盛世宏祥资产管理有限公司。据了解，该公司是西红镇在2012年开始腾退村级工业大院时成立的集体联营经济组织，保证集体土地所有权不变，将各村级工业大园的土地作价入股，统筹运营及收益分配，实现农民受益稳定增长。

不过，也有专家担心因为集体经济组织管理机制不健全，集体土地出让后，农民的利益得不到保障。有专家认为，相比村级集体经济组织，乡镇集体经济组织的统筹层次高一级，便于政府介入，如果运营得好，更利于当地经济发展和村民利益的公平分配。但由于种种历史和现实原因，目前大部分地区还做不到全乡镇统筹。当然，不管是村级集体经济组织还是乡镇集体联营经济组织，如果没有完善的管理和监督机制，同样会滋生渎职、腐败现象，损害村民利益。

集体经营性建设用地入市改革正在试水阶段，土地出让收益如何使用，集体经济组织如何管理、运营，中国妇女报记者将继续关注。