生育新政呼唤托幼公共服务水平持续提升

■ 和建花

中国共产党十八届五中全会决定全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。近年来，人口高峰期出生的“80后”也到了生育年龄。政策和人口发展的现实因素都将带来一定规模的婴幼儿人口增长，进而导致家庭对托幼公共服务需求的刚性增长。因此，我国需要进一步完善托幼公共服务体系，进一步提高托幼公共服务水平。

生育新政将增加托幼需求

几十年来，中国儿童人口呈下降趋势，根据对第六次全国人口普查数据的分析，2010年我国0~17岁儿童人数为2.8亿，占总人口的20.9%。与2000年相比，我国儿童的总体规模减少了6642万，占总人口的比重下降了6.9个百分点。从国际比较来看，2010年中国总人口占世界总人口比例接近20%，而中国儿童人口占世界儿童人口比例不足15%。与印度对比，2010年中国总人口比印度多1.2亿，但中国儿童人口比印度少1.3亿。

尽管我国儿童数量下降，但学龄前儿童的人口规模基数依然较大。2010年我国0~5周岁的学龄前儿童有9026万人。在全面二孩政策正式实施之后，婴幼儿数量将会进一步增加。而作为生育的重要承担者、对人口再生产做出重要贡献的我国育龄妇女，多数人在就业，因此家庭对托幼公共服务有较大需求，需要托幼公共服务政策措施的有力支持。

托幼是一种公共服务，是社会公益性事业，一方面具有保育、教育幼儿的功能，另一方面有利于妇女就业、解除家庭后顾之忧并促进社会经济发展。在新中国成立前后，党和政府就十分重视托幼对解放妇女劳动生产力、解除妇女后顾之忧及教育幼儿的功能，并在较长的历史时期内，将这两个目标作为托幼事业并行不悖的重要目标。后来，托幼事业发展经历了较为曲折的道路，并曾经一度受市场化改革的冲击，导致托幼公共服务体系遭到一定程度的破坏，家庭负担的学前教育费用大幅增长，接收0~3岁婴幼儿的托儿所和托儿班萎缩严重，入园难、入园贵现象突出，托幼的公共服务和公益性质削弱，这不仅对妇女和儿童发展都带来一定挑战，也在一定程度上抑制了妇女和家庭的生育意愿。

2010年，托幼事业发展迎来转折点。2010年颁布的《国家中长期教育规划纲要（2010~2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）提出基本普及学前教育，部署了学前教育未来十年发展战略和规划。2010年下发的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”），指出“发展学前教育是国民教育的第一阶段，也是十分重要的社会公益事业，直接涉及人民群众最关心、最直接、最现实的利益，是保障和改善民生的重要举措”，并从发展基本社会公共服务的高度，提出“必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系”，通过扩建幼儿园等为幼儿和家长提供方便就近的服务等意见。据2013 年《全国教育事业发展统计公报》，我国学前教育毛入园率已经达到史上较高的67.5%的水平。2014年，第二期学前教育三年行动计划实施，继续巩固已有成果并不断向前发展。

托幼公共服务这一涉及国计民生的问题，在世界上也同样引起各国政府和社会的关注。当前，对托幼公共服务的重视已成世界性趋势，越来越多的国家已将托幼问题作为公领域和政府责任问题加以关注和干预，并把托幼服务作为重要的公共服务内容，把托幼政策视为家庭政策和社会政策的组成部分。一些发达国家如法国，已经建立起相对完备的家庭政策体系，其中包括涉及婴幼儿照看和教育的托幼服务体系，因此，法国的妇女就业率和总和生育率在发达国家也常保持在较高水平。

关于完善托幼公共服务体系的思考

基于对我国“全面二孩”生育政策、托幼政策和托幼事业发展现状及妇女发展状况的综合分析，为更好地完善托幼公共服务体系、提高托幼公共服务水平，笔者提出以下思考：

——进一步在全社会树立托幼服务是公共服务的理念

从《教育规划纲要》、“国十条”以及第一、二期学前教育三年行动计划的实施规定中，都体现出国家和政府对社会管理和公共服务理念的重视。今后应进一步将这一理念贯彻到各级政府的社会管理和公共服务体系建设中，贯彻落实公益性和普惠性原则，并引导和调动社会各界正确认识托幼的公共服务性质。

——政府继续承担发展托幼公共服务的主体责任

从2010年以来的相关政策文件和实际行动中，也体现出政府承担起了对托幼事业发展的主体责任。《教育规划纲要》提出“明确政府职责”，“国十条”明确了中央到地方五级政府的相应职责，第一期和第二期学前教育三年行动计划提出“省市统筹、以县为主”，并相对明确了财政部、发改委、教育部门的职责，二期三年行动计划还提出“逐步建立起以公共财政投入为主的农村学前教育成本分担机制”。从上可见，各级政府的责任意识增强，发展学前教育成为政府行动，并实现了多级财政投入。但由于长期以来托幼公共服务水平有限，加上二孩政策将带来的学龄前人口增长和对托幼需求的增长，今后各级政府还需要进一步发挥责任主体作用，加强对托幼事业的整体规划、财政投入和统筹管理。此外，政府各部门以及妇联等社会组织要继续加强协作。

——注重公益性和普惠性的同时加强机制建设

目前，托幼机构的普惠性资源依然不足，入园难、入园贵问题没有得到根本解决。在“全面二孩”政策开放后，人民群众对公益性、普惠性资源的需求进一步增加的同时，对托幼发展的长远机制建设也提出更高要求。今后应继续加大托幼服务机制建设，在规划、投入、管理、评价等方面都建立起长效机制，真正做到扩大总量、调整结构、健全机制、提升质量。此外，应推进托幼公共服务的法律体系建设，通过立法手段，使政府部门及社会组织在托幼事业发展中有法可依。

——统筹规划与合理布局

在“全面二孩”政策背景下，各地需要在对人口政策调整后托幼人口变动趋势和托幼需求进行科学预测分析的基础上，对规划制定、财政投入、资源配置和布局做出合理安排，做到系统设计、统筹推进，使托幼服务真正做到广覆盖、保基本、有质量。

——适度扩大面向0~3岁婴幼儿的托幼服务

目前我国面向0~3岁婴幼儿的托儿所、托儿班的数量不足，无法满足一些家庭对婴幼儿日间照看的需求。2010年《教育规划纲要》既提出要“基本普及学前教育”，也提出要重视0~3岁婴幼儿教育，构建早期教育公共服务体系。在“全面二孩”政策背景下，更需要加强对0~3岁婴幼儿托幼需求的研究，适度扩大面向0~3岁婴幼儿的托幼公共服务，逐步构建0~3岁育儿支持服务体系。可以以婴幼儿所生活的社区、托幼机构为主要依托，探索政府各部门特别是教育、卫生、社区管理部门、妇联和托幼机构共同参与的多形式、多类型、灵活多样的普惠性托儿服务，为生育和妇女发展创造更好的支持环境。

（作者为全国妇联妇女研究所国际妇女研究室副研究员、博士）