“十四五”时期全面落实儿童优先原则之思考

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当前《中国儿童发展纲要(2021-2030)》和《“十四五”时期儿童发展规划》正在起草和制定中，其如何体现儿童优先原则需要深入思考。“儿童优先”不仅要求政府重视儿童议题，还要优先保障儿童利益、推动公共资源优先向儿童配置。当前依然面临着在公共政策制定和资源匹配中儿童优先原则落实不到位、儿童事业与其他特殊群体保障事业的关系难以平衡等困难。据此，笔者对“十四五”时期进一步落实“儿童优先”原则提出建议。

■ 南方

儿童优先是我国促进儿童发展的重要原则。当前《中国儿童发展纲要(2021-2030)》和《“十四五”时期儿童发展规划》正在起草过程中，如何体现儿童优先原则、指导各项社会发展规划充分保障儿童权利，需深入思考。

儿童优先原则政策保障和公众倡导现状

回顾“十三五时期”儿童权益保障进程，可以发现，儿童是“十三五”时期公共政策重点关注的群体，多领域政策给予儿童群体专门、特殊保障和支持，政府工作重点凸显儿童教育和福利保障优先，儿童优先原则的社会共识已经初步形成。

——儿童是“十三五”时期公共政策重点关注的群体。“十三五”时期，国家层面和全国各地有关儿童政策出台数量呈逐年上升趋势。这些政策文件涉及教育、福利保障、儿童健康、社会环境、紧急救助、儿童保护、文化发展等七个方面。其中关于儿童教育的政策数量最多，福利保障类和儿童健康类的政策数量也较多，另外还有多部涉及儿童成长环境治理、儿童保护、社会文化环境营造等领域的政策。

——多个领域政策给予儿童群体专门、特殊保障和支持。国家层面上发布的多项政策均明确提出必须“围绕落实儿童优先原则”进行体系机制建设，筹措投入资源，“从儿童利益优先的角度”开展工作。还有十多部政策体现了对困境儿童、孕产妇、在校学生等群体给予优先保护，强调面向儿童服务的专业人才队伍培养的财政投入与资源倾斜。更多面向全社会各个群体的政策也对儿童群体给予特别规定和关注。

——政府工作重点凸显儿童教育和福利保障优先。历年来的政府工作报告充分凸显了国家对于儿童教育、儿童福利和儿童发展的优先保障。十三五期间，国家有关教育的投入资金呈现逐年上涨趋势。对困境儿童福利保障体系的建设和服务提供，也是近年来政府工作中儿童优先的突出体现。

——支持儿童优先原则的社会共识初步形成。笔者于2019年开展的一项调研显示，九成以上的受调者认同“无论是在家中还是外面，我总是试着给予儿童特别的关注或保护”“在日常生活中，我总是会询问或考虑儿童的意愿”的做法，并认为“在我家中，与孩子有关的事项总是家庭事务决策中最优先的”。这表明支持“儿童优先”原则的社会意识业已形成，广大市民普遍认可政府资金应当优先投向儿童议题。

落实儿童优先原则面临的挑战

落实儿童优先原则依然面临着如何在公共政策制定和资源匹配中优先体现儿童优先原则，如何平衡儿童事业与其他特殊群体保障事业的关系等突出困难。

——儿童优先在民生保障和社会建设政策中体现不充分。相比老人、残疾人等其他特殊优先保护群体，儿童群体没有在各级政府工作报告和年度预算中获得优先关注，在政策文本中明确提出“坚持儿童优先指导原则”的文件仍不多，儿童优先作为制定儿童相关政策的指导原则，在实践中尚未得到广泛落实。

——财政预算是否优先投向儿童议题缺乏统计数据。当前的政府财政预算只有某个宏观议题的投入总额，如从历年政府年度预算中，确实可看出每年在教育、民生等领域资金投入逐年增长的趋势，但缺乏细致的分项分类预算和支出数量。公共财政预算是否优先投向儿童领域，是评价儿童优先最为直接且具象的指标。然而儿童预算数量在当前信息公开中难觅踪影。另外，条块分割的行政体制也导致政府在制定财政预算时，无法获知各个部门在推进落实同一个政策目标时的财政投入。

——社区“儿童之家”的覆盖率和“存在感”仍待提升。近年来“儿童之家”建设取得了显著的成效，截至2018年全国有“儿童之家”22.7万个，但距离《中国儿童发展纲要（2011-2020）》要求的“90%的城乡社区建立1个‘儿童之家’”的目标仍有较大差距。“儿童之家”建设除了在场地协调、设施投入等方面存在较大挑战，调研发现其还存在着部分业已建成的社区“儿童之家”在活动宣传和服务覆盖范围上还存在着较大挑战。

全面推进和贯彻儿童优先原则的对策建议

笔者认为，“十四五”时期进一步落实“儿童优先”原则，指导各类社会发展规划充分保障儿童权利应从以下几个方面着力。

——回应社会治理难点，推动落实儿童优先原则。这要求，提升政策制定者对儿童优先原则内涵的理解和重要性的认同，提升政府公务员对儿童优先的理解和认识，也为在宏观领域的公共政策中凸显儿童优先建立基本共识；形成落实儿童优先原则的多部门合作机制，在制定政策和配置公共资源时，注重多部门的资源统筹及长效机制建设，形成政府、社区、社会力量、家长和儿童多元参与、协同配合的社区儿童保护和服务工作体系。

——细化公共财政资金向儿童议题优先配置的比例。这要求，提升儿童在各类需要重点保障群体当中的优先程度，在市政府年度工作重点和预算使用计划中强调儿童相关议题，提升各个部门和基层政府对儿童工作的重视程度，更有效地吸引政策资源的聚集和支持;设置关于儿童领域资金和资源投入的监测指标，在“十四五”儿童发展规划中，可以考虑设置专门关于预算投入比例和金额的监测指标，促进公共财政向儿童议题的优先配置、提高财政支持力度;在财政支持中注重“软硬并举”,不但投入幼儿园学校的硬件建设、更要加强对儿童专业服务力量的支持，把专业人才队伍培养、服务体系搭建和专业服务质量监管纳入财政资金优先支持范围。

——推进儿童服务优先供给，建设儿童友好型城市和社区。应将儿童友好城市和社会环境营造作为社会治理现代化的创新模式，进行深入研究。在更广泛的城市社区为不同年龄阶段的儿童提供安全的游戏和活动场所。支持和鼓励儿童参与社区治理，成立社区儿童议事会，鼓励儿童参与公共空间的设计和维护，为儿童成长为未来的合格公民做好准备。

——创新传播内容和渠道，培育落实儿童优先的社会共识。一是编写儿童优先原则最佳实践案例、儿童优先原则落实核查清单等指南和规范,让更多的政策制定者、基层社工和家长理解儿童优先怎么运用于指导实践，以提升宣传效果;二是创新传播载体和内容，吸纳更多社会力量共同参与对儿童优先和儿童权利理念的传播和倡导，以期在更广泛的社会公众中培养尊重儿童权利、倡导儿童优先的社会共识。

(作者单位：北京市社会科学院综治研究所）