推动乡村治理重心下移值得探索

■ 斯玉

近年来，随着新农村建设、脱贫攻坚战役以及乡村振兴战略的不断推进，自然村组的公共事务和建设项目日渐增多，一些行政村“两委”因而有力不从心之感。不少地方探索在自然村和村民小组建立村民自治组织，推动乡村治理重心下移，将此作为有效实现村民自治的手段之一。

前不久，笔者到广东省南雄市、新兴市等地调研采访，当地党政负责人在介绍实施乡村振兴战略的情况时，也把建立自然村村民自治组织，推动乡村治理重心下移，作为其实现乡村有效治理的成功经验。

事实上，早在2014年，中央一号文件就首次提出，集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以村民小组为基本单元的村民自治试点。此后，连续4年的中央一号文件都明确提出，继续开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作，2018年中央一号文件还要求，推动乡村治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。

在中央文件精神的指导下，近年各地探索乡村治理重心下移的步子加快，其中的重要举措之一，是在村民小组或自然村建立村民自治组织，并涌现了许多成功案例。但也有一些地方在开展此项工作时，未能做到因地制宜，自然村村民自治组织也存在成员组成不合理、运作不规范等问题，未能发挥应有作用。

那么，哪些行政村的村民小组或自然村应该并适合建立村民自治组织？如何使村民自治组织更加规范、有效运行？南雄市、新兴市等地的做法是否可以推广？值得深入探讨。

结合实际推进才有效

在村民小组或自然村建立村民自治组织，适合在哪些地方推行？2015年和2016年的中央一号文件对此的界定是，在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。

南雄市和新兴市正是根据当地的实际情况，因地制宜来推动乡村治理重心下移，并取得了良好成效。

南雄市地位粤东北山区，行政村管理的自然村较多，各自然村相隔较远，多为宗族聚居，而且拥有较多集体资产，统一管理难度很大；与一些地方的“空心村”不同的是，当地大部分自然村的青壮年村民大多在本乡、本市务工，招之即来，人力资源比较充足。近年来，该市加大扶贫脱贫力度，全域推进农村环境整治和生态宜居美丽乡村建设，连线连片打造乡村旅游景区，许多建设项目涉及自然村集体利益和村民个体利益，村“两委”的力量捉襟见肘。为此，南雄市先后在1531个自然村引导成立了党群理事会，占全市自然村总数的87%。

新兴市的村组分布状况和民情与南雄市相似，近年来，他们也在大部分自然村引导成立了乡贤理事会和村民理事会。

据介绍，上述两地的自然村村民自治组织在项目实施和各项建设中都发挥了积极作用，把村民参与建设和公共事务的积极性调动了起来。以南雄市珠玑镇灵潭村为例，经过这几年的建设，这个原来被称为“泥潭村”的落后村已蜕变为美丽乡村建设的典型，靠经营乡村旅游和发展相关产业，村集体收入由2015年的1.5万元增加到了2018年的61万元，村民人均收入由原来的6000元增加到了1.5万元。

由此可见，在有实际需要的地方，比如，行政村管辖范围较大，自然村之间山林阻隔，村民彼此生疏，利益差异性较大，纠纷较多，难以开展合作，形成利益共同体；或者，自然村内部情况比较复杂，集体资产较多，公共事务难以协调，村“两委”鞭长莫及等，在这些地方适时引导成立自然村村民自治组织，并让其发挥积极作用，能有效推动乡村治理重心下移，助力乡村建设和发展。

而在另一些地方，就笔者所了解，并不适合在村民小组或自然村建立村民自治组织。比如，管辖范围不大的行政村，村民小组或自然村相距不远，村民居住较为集中，社情也比较单纯，村“两委”完全能实现有效管理；还有一些自然村大部分村民外出打工，留守人员很少，几近“空心村”难以引导村组实现有效自治。类似的村庄就应把重点放在提升行政村组织的治理能力和完善村民自治方式上，不必急于在村民小组或自然村建立村民自治组织。

党组织引领是关键

村民小组或自然村村民自治组织是否有号召力和凝聚力，关系到乡村治理重心下移能否成功。目前，许多村组的情况大致相同。一是许多青壮年村民外出务工、经商，留下的大多是妇女和老人；二是自然村村民自治机制尚不健全，导致村民合作能力和参与能力不足；三是许多自然村的宗族势力仍然较大，影响甚至左右村组里的公共事务。如何针对现状制定措施，消除村民自治阻力，依然需要探索。

对此，南雄市的做法是，在推进乡村治理重心下移过程中，始终强调农村基层党组织的领导核心地位和党员的模范带头作用。南雄市规定，党员人数在3人以上的自然村建立党小组，并把党小组充实到党群理事会之中；党员人数不足3人的，把党员充实到党群理事会之中。

当地实践证明，党小组和党员不仅在党群理事会中发挥了重要作用，有效防止理事会在工作中发生偏离党的大政方针和损害村集体利益的事情，在乡村建设和村庄治理中也起到了很好的协调作用。正如灵潭村村委会负责人所说，如果没有党群理事会的协调，村里很多闲置的猪圈、危旧房都拆不了，土地也没办法整合，很多项目难以推进。

笔者认为，要推动乡村治理重心成功下移，除了发挥党组织的领导作用和党员的带头作用，也应重视乡村中的其他重要力量，比如村民代表、基层妇联组织成员、乡贤、退休老干部老教师等。这些成员在村里有一定的威望，文化素质较高，更懂得与村民沟通的方式方法，更容易化解矛盾纠纷，更有号召力，因而也能得到群众的信任、认可和支持，将他们吸纳到自然村村民自治组织中，更能让村民自治实现公平、有效。尤其值得重视的是，农村妇女在乡村治理和建设中发挥着越来越重要的作用，让她们在自然村村民自治组织中占有一席之地，将会更有利于推进乡村治理的方方面面。

此外，笔者注意到，一些地方的自然村村民自治组织是为了完成某些建设项目或阶段性工作而成立的，能否长期维持、运作下去，有待观察。据笔者调研，一些地方的自然村村民自治组织已申请在当地民政部门注册，获得了社会团体法人资格。这一探索有利于村民自治组织更加规范运作和持续长期发展，值得借鉴。

毫无疑问，在基层党组织领导下，推动乡村治理重心下移，在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治，是创新和完善乡村治理机制的一项重要举措。一些地方的探索和实践已积累了一定的经验，但探索仍有较大空间，只有因地制宜、大胆创新，才能探索出适合本地实际的更有效的乡村治理机制，加快乡村振兴。