村庄双层结构让自治更有效

□ 中国妇女报·中国女网记者 史玉根

今年是广东省清远市试行以村治改革为基础的农村综合改革第6年。从2012年开始，清远市结合当地农村实际，在英德市的3个乡镇进行试点，将行政村层面的村委会改为片区公共服务站，并在自然村（小组）层面建立新的村委会，形成了自然村与行政村的双层结构。2014年，当地又启动了以村民自治重心下移为基础的农村综合改革，并将党组织建设、公共服务重心也下移至自然村（小组），改革力度之大，探索范围之广，在全国不多见。

几年过去了，清远的村治改革成效如何？有何成功经验和推广价值？今年暑期，清华大学农村研究院组织部分师生，重点对当地三个试点改革的自然村和一个未试点改革的自然村进行了调研。

重心下移激活自然村自治

清远市位于广东省西北部，那里的行政村非常大，村民居住很分散，自然村（小组）距离行政村的村委会很远，这种村居状况，给村庄的有效管理和服务带来了难度，也对村庄发展形成了制约。

针对这个问题，清远采取的是自治重心下移改革。调研人员介绍说，2012年，清远就开始了改革探索，将行政村层面的村委会改为片区公共服务站，作为乡镇政府的延伸机构，负责办理上级交办的行政事务；在英德市西牛镇等3个改革试点镇的自然村（小组）建立新的村委会，使其可以集中精力办理自然村（小组）里的集体事务。

“这样不仅缩小了行政村的村制规模，也形成了行政村、自然村的双层结构。同时，他们还将党组织设在自然村小组层面，建立了镇村组三层党的领导与协调机制。”调研人员发现，经过6年改革、两届村委会换届，清远全市特别是三个试点镇的涉农矛盾纠纷大大减少，村干部和村民的建设热情高涨。

不过，并不是所有实行改革的自然村的自治都被激活。调研人员表示，此次调研的试点乡镇只有七成的自然村真正实现了自治。有些自然村的村委会在2017年第二届新村委会换届选举之后，才激发出内部的集体活力，去年和今年才实现宅基地和农田的整合。调研人员由此认为，在观察改革成效的时候，需要时间和耐心。

外部支持使村庄自治更有底气

“我们仔细比对了所考察的几个村庄，总结出了‘两村’双层结构的4个机制：明晰责权、凝聚共识，促建制度，提供保障。”调研人员说，明晰责权是一个分工机制，即让治理主体明白自己的职权范围，其他几个机制主要属于合作机制。

在调研人员看来，“两村”双层结构的合作机制对村里的自治和发展更为重要。村民也非常看重这些合作机制。“‘两村’双层结构改革给自然村自治提供了保障，促进了政社合作，一方面由于村委会是正式的组织、有法人资格，其他的村内自治组织也得到了连接和激活，参与自治的村民越来越多。另外一方面，如果村子内部出现了问题，外部包括政府部门的指导和保障是非常重要的。”

调研人员举了一个实例，一个试点改革自然村的第一届村委会，几个成员对村庄事务独断专行，大部分村民敢怒不敢言。2017年，第二届新村委会选举时，那几个人落选，几名积极分子当选为村委会成员。刚开始，落选的人不服气，常常干预新村委理事会的集体决策，甚至恐吓和威胁新班子成员。但镇干部和行政村干部明确支持新一届村委会，并经常指导他们的工作。那几个落选的人看到新一届村委会“上面有靠山”，做事有谋略，也就服气了。后来，新一届村委会通过多种办法，促使村庄回归团结状态。

“我们看到，在‘两村’双层结构改革当中，外部的支持和保障，使得德治和法治无缝结合，也使得能人能够上其位尽其才。”调研人员表示。

政社合作机制促进村庄发展

通过对清远市试点乡镇的调查，调研人员认为，“两村”双层结构改革，使自然村与市场、政府形成了多重合约关系，使小自治对接大市场和大政府。“比如，村集体可以和市场主体签订相关合约，乡镇政府能以政府准入和审核的机制让企业进入到村庄、社区，如果在监督过程中发现有风险就可以直接止损，使得村庄、社区的权益得到保障。”

是否建立了政社合作机制，关系到村庄的发展。调研人员考察的西牛镇新城村是试点改革的自然村。1996年村里开始收回集体林地，并承包出去，增加了村集体的收入，并用来改建村里的祠堂和文化社。2010年，该村实现了宅基地整合。2014年，他们借助试点改革的东风，将土地整合，纳入了镇域产业规划，并将三分之二农地连片流转给了龙头企业，发展起了现代农业产业。

石牯塘镇叶屋村也是清华大学农村研究院师生此次调研的村庄之一，叶屋村属于非试点改革村，但村民参与自治比较活跃。早在2008年，村民就自发地组织起来形成集体决议，制定了土地整合方案，实现了户均“一块田”，也实现了比较适度的经营规模，村里的水产畜牧养殖业也形成了一定的规模，农民收入有了提高，但是因为物流等原因，该村的农产品出口销售成了问题，以致农业现代化也受到了阻碍，没有像新城村那样更大规模地发展起来。

为什么会出现这样的差异？调研人员认为，一个重要原因是，政社合作机制以及相关合约系统未能在叶屋村建立起来。“所以说，满足村庄发展的需要，要有政社合作等机制。”