坚持立法三原则以良法确保善治

建设中国特色社会主义法治体系，要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程。

为了确保立法机关的立法都能符合上述精神，就必须坚持十九大报告提出的“科学立法”“民主立法”和“依法立法”的三大原则。

■ 黄金荣

党的十九大报告指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治。为此，必须“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治” 。十九大报告在汲取世界优秀法治文化基础上提出的这些立法理念，对于我国立法工作非常具有指导意义。在立法工作中认真贯彻这些理念，不仅可以有效提高我国的立法质量，而且对提升国家治理水平也具有很大的促进作用。

法律是治国之重器，良法是法治和善治之前提。亚里士多德有关“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律” 的至理名言就深刻揭示了这一点。如果不是良法当道，那么即使法律体系再健全、司法和执法再公正无私，也难以达到善治的目标。先秦法家只注重“法令至行”而不注重法律本身的公平正义，其历史教训充分说明，欲行法治，必先立良法。

正因为深刻理解了法治与良法的关系，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》才明确提出，“建设中国特色社会主义法治体系”“要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程”。为了确保立法机关的立法都能符合上述精神，就必须坚持十九大报告提出的“科学立法”“民主立法”和“依法立法”的三大原则。

坚持科学立法，就必须尊重社会发展的客观需求和立法的客观规律，从而使立法不仅在内容上符合社会发展的需要，而且在立法方法和技术方面也符合良法的形式要求。

习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上讲话指出， “要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用”。为此，在立法上应该做到立改废释并举，把发展改革决策同立法决策更好结合起来，及时回应社会发展和政治决策的立法需求，“确保国家发展、重大改革于法有据”，从而使立法成为改革和发展的促进剂而不是绊脚石。

在这方面，2015年立法法的修订就为正确处理立法与改革的关系树立了典范。2013年，中央作出了关于在上海等地设立自贸区的重大改革举措，但却发现当时的立法法缺乏全国人大常委会可以暂停实施法律的规定，从而使得在自贸区暂停法律实施的关键改革措施缺乏法律依据，于是全国人大很快就将立法法的修订提上了议事日程，并在2015年年初就顺利完成了对该法的重大修订。

坚持民主立法就必须坚持和完善人民代表大会制度，并大力扩大立法的公众社会参与。立法要全面反映人民意志，就必须坚持党的领导，必须确保全国人民代表大会及其常务委员会在立法中的主导性作用，坚持人民代表在立法中的主体性作用，并充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。

自十八届四中全会以来，我国在确保民主立法方面已经取得了较大的进展。2015年立法法的修订不仅在制度上大幅增加了有权进行地方城市立法的城市数量，而且有效拓宽了人民代表、社会组织以及公民有序参与立法途径。例如，新立法法建立了将法律草案发送相关领域的全国人民代表大会代表、地方人民代表大会常务委员会以及有关部门、组织和专家征求意见的制度，建立了法律法规草案向社会公开征求意见制度以及对公众意见采纳情况的反馈机制。

坚持依法立法，就是要求立法机关在立法时必须符合宪法和法律规定的立法权限和程序，并且不得与上位法相冲突。立法要成为善治的基础，其本身必须先守法，否则善法之治也就成了无源之水。

2015年立法法的修订在确保依法立法的改革方面可以说已经获得了很大的进展。例如，新立法法进一步明确了立法权力的边界，加强了对授权立法的规范和限制，加大了对部门规章和地方政府规章调整事项的限制，以便有效防止部门利益和地方保护主义法律化。与此同时，法规备案和审查程序进一步得到完善，两高的司法解释被纳入全国人大常委会备案审查的范围，明确建立了对公民提出的法规合法性审查意见的反馈机制。

十九大报告进一步提出要“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威”。合宪性审查工作的推进必将会对进一步提升我国依法立法的水平起到重大的促进作用。

自十八大以来，我国在推进科学立法、民主立法和依法立法方面已经取得了巨大成绩，很多立法领域的改革措施已经按照中央的统一部署和规划有条不紊地全面展开。但我们也必须看到，在确保善法善治方面，我们面临的挑战仍然不少。例如，在发挥人民代表在立法中的主体性作用方面仍然存在很大的提升空间，有些法规备案审查机关不敢或不愿撤销违反宪法和法律的法规和规章的现象仍然客观存在，十八届四中全会提到的“立法工作中部门化倾向、争权诿责现象”也未能全面予以消除。对于这些现实中存在的问题，我们必须坚持在中央的统一领导下，通过不断改革予以解决。我们相信，十九大之后，我国在立法改革方面将会取得更大的成就。

（作者系中国社会科学院法学研究所副研究员）