家庭福利政策与性别政策联系更加密切

■ 为应对庞大的公共支出压力，家庭福利政策也更倾向于采用非直接的经济支持手段，如灵活的家庭假期。

■ 事后的补救并不能从根本上推动家庭的健康发展，而关键是要从源头上防止家庭问题的发生。家庭福利政策开始转向预防与家庭的能力建设为主，而不是解决问题为主。

■ 国家并不是福利的唯一提供方，鼓励企业、民间组织与社区积极参与家庭福利。政府的角色从以往的直接提供者变成了支持者。

■ 刘中一

传统上，家庭是家庭成员福祉的主要供给来源。现代社会中，家庭已经无法独立解决与满足家庭成员的需求，国家开始被期待对家庭有某程度的干预或介入，以支持或控制家庭的维系。当国家大规模地承担起社会保障的责任之后，家庭福利政策也成了制度化的政府政策工具。在西方国家，家庭福利政策作为社会保障制度政策体系的子项目，是社会保障制度政策的重要组成部分。

广义地说，家庭福利政策可分为两种，第一种家庭福利政策立意在于试图影响家庭功能的发挥，既包括对因各种原因导致的贫困家庭的帮扶，也包括对各种鳏寡孤独家庭的救助；第二种家庭福利政策是将家庭当作达成其他社会福利目标的媒介或工具，例如面对老龄化和少子化冲击，为了提高生育率，很多国家都在推行生育奖励的措施。

综观西方国家家庭福利政策的发展特性与趋势，虽然不同国家的家庭福利政策内容和侧重点以及运作模式各有千秋。不过，家庭福利政策的发展与整个社会政策发展态势基本一致。由于西方各国在某些时期因共同遭逢一些相似的社会潮流，实施了一些相似的社会政策。因此，我们仍然可以简单依据时间顺序，大抵梳理出西方家庭福利政策的演变历程。

20世纪的发展脉络

20世纪20、30 年代，西方各国鉴于低收入家庭糟糕的经济情况与偏低的人口出生率，出于“以家庭津贴来刺激低生育率”的目的，西方国家家庭福利政策开始萌芽。笼统地看，这个时期西方国家家庭福利政策的重心在于分担低收入家庭养育子女的重担，进而期望提高出生率。其中，家庭津贴的施行以法国最为典型，在1918年巴黎近郊的冶金工人已可获得雇主家庭津贴，致使有小孩的家庭经济能有稍微缓解。在1935年，法国更是通过立法的方式，把给所有有子女者的劳工家庭发放家庭津贴作为国家“顶层设计”。

20世纪40年代以后，西方国家的家庭福利政策发展进入快速期。以英国贝弗里奇发表的《社会保障及有关服务》报告为标志，许多西方福利国家采取积极的措施来为公民提供家庭福利，通过财政渠道将国民收入进行再分配，直接或间接地为家庭提供各种形式的收入保障与社会服务。这个时期，家庭福利政策的首要议题即是响应贫穷，为了减低所得不平等的情况，家庭福利政策聚焦在所得重分配的处理上，采用以富济贫的方式将所得分配至有子女的家庭以及低收入家庭中，进而减少社会不公现象。对于家庭福利给付，主要采取普及式的家庭津贴方式发放。

20世纪50、60年代，西方国家家庭结构发生了重大变化，突出表现即为经济结构变迁引发妇女劳动参与率的增长，促使性别角色平等也成为家庭福利政策关注的一个焦点，亲子假、弹性工时、儿童照顾服务等对女性友善的家庭福利政策也得到了一定的发展。以瑞典和丹麦为例，从 20 世纪 60 年代开始这两个国家就已经承诺将帮助家庭和（全职）工作间的协调嵌入其家庭福利政策体系中，国家大规模投资于公共托育措施，并为就业的父母从婴儿准备出生开始就提供了优厚的生育假。

20世纪70年代中后期起，由于工业化、都市化的快速扩张，各种家庭型态也在此阶段如雨后春笋般冒出，单亲、同居、隔代教养家庭、跨国婚姻、同性恋家庭等新形式家庭开始出现。这个时期家庭福利政策的重点内容就是支持这些家庭，包括财务补助、托育服务、心理支持方案等。此外，这个时期，经济结构的快速变迁引发妇女劳动参与率的增长，促使性别角色平等也成为新的关注焦点，亲职假、弹性工时、儿童照顾服务等对女性友善的家庭福利政策开始发展。婚姻、离婚、堕胎以及儿童监护儿童生活救助与维持，也属这个时期家庭福利政策关注的议题。

20世纪90年代以来，西方各国普遍较低的人口出生率以及日益增长的老龄化使得人口结构较以往有了很大不同，劳动力市场缺乏活力。政府期望更加灵活的劳动力市场和更长的工作生涯，并尝试修正潜在的未来的劳动力和技术短缺。家庭于是被重新赋予了政治、经济等功能。政府通过影响家庭、为家庭提供支持来达成就业以及人力资源再生产等方面的目标。这段时间，西方国家家庭福利政策焦点主要侧重于对家庭及其个体成员的支持，来达到提升生育率、活跃劳动力市场、弥补劳动力不足、缓解贫困等社会目标。家庭福利政策的主要内容包括就业支持（尤其是妇女的就业与产后再就业）、生活技能的培养、鼓励生育、亲职假以及儿童照顾相关的现金支持和社会服务各个方面。

新世纪以来的变化

进入新世纪以来，在西方国家家庭福利需求扩张、财政压力、“新右派”思潮等多重压力下，家庭福利政策改革相继破茧而出，并呈现出一些新的特征。

第一，家庭福利政策重点逐渐从普惠转向有重点支持。现代化双职工家庭日益增多，帮助家庭协调职业与生活的矛盾就成为家庭政策适应时代变化的新目标。家庭福利政策与就业政策、性别政策的联系更加密切，为应对庞大的公共支出压力，家庭福利政策也更倾向于采用非直接的经济支持手段，如灵活的家庭假期。

第二，家庭福利政策方向由补救型向预防型、支持方式由提供保障向提供技能转变。日本等发达国家认为家庭承担了公民基本保障功能，国家只在家庭出现重大问题时出面干预，针对家庭重大结构与功能缺失时补救，如贫困家庭、单亲家庭的救助政策。稳定和功能完整的家庭不仅是家庭成员，也是社区、市场以及整个社会的资源。

事后的补救并不能从根本上推动家庭的健康发展，而关键是要从源头上防止家庭问题的发生。家庭福利政策开始转向预防与家庭的能力建设为主，而不是解决问题为主。

如瑞典与英国，以前主要是给失业者经济补贴，而现在更多地让他们重返劳动力市场，自食其力来解决温饱问题。例如，美国为了让孩子的父亲行使父亲的责任，要求享受社会福利的单亲母亲或未婚母亲，如果不能配合政府或服务机构确认孩子的父亲，那么她获得的经济帮助将至少减少25%。

第三，强调福利主体多方参与。规定国家并不是福利的唯一提供方，鼓励企业、民间组织与社区积极参与家庭福利。政府的作用是要形成一个使不同主体共同发挥作用的制度框架。在这个框架下，政府的角色从以往的直接提供者变成了支持者。

以英国为例，政府可以通过公共服务机构和雇佣劳工直接向公民提供福利服务，也可以动用公款来补贴福利产品和服务，还可以向市场与非政府组织购买服务。

（作者系中国人口与发展研究中心研究员）