“十二五”儿童福利发展知多少

（周良/摄）

■ 陆士桢

纵观2015年，特别是整个“十二五”期间中国儿童福利事业发展，可以看出，随着综合国力的提升，以及国人科学儿童观念的树立，我国儿童福利事业呈现快速发展的好局面，儿童，特别是困境儿童的福利水平不断提高，儿童实际获得的生活救助、医疗等方面的福利日益提升。

“十二五”期间儿童福利取得的主要成就

提出了我国儿童福利发展坚持“三步走”战略。第一步是在“十二五”末建立以政府保障为主，覆盖全体孤儿和困境儿童的托底保障制度；第二步是到2020年，在全国范围内建立惠及自身困境儿童、家庭困境儿童和问题儿童等非正常儿童，实现适度普惠的福利保障和服务供给；第三步到建国一百周年即2049年，在全国范围内建立面向全体儿童的普惠型儿童福利体系，实现全体儿童普惠的高层次的福利保障和高水平的服务供给，基本达到先进国家儿童福利的整体水平。这为我国儿童福利事业发展确立了方向、目标和步骤。

福利政策在扩展。从横向看，扩大了儿童保障对象的范围，从孤儿到困境儿童，并逐渐向所有发展；从纵向看，对困境儿童的保障逐渐深入完善，相关条例从一般的养育和照料向安全、养育、照料、康复、教育、权益保护等与儿童成长相关的全方位保障发展。

2014、2015年，民政部先后发布《关于开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》、《关于进一步开展适度普惠型儿童福利制度建设试点工作的通知》，对于构建我国儿童福利，特别是对于困境儿童的保护具有重要意义。

立法方面取得重大进展。2015年3月4日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布了《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》，这是我国首个全面的反家暴刑事司法指导性文件，从基本原则、案件受理、定罪处罚等方面都做出了指引，对于进一步预防和惩治家庭暴力中对儿童的侵犯和暴力犯罪，加强对受害儿童的法律保护具有重要意义。随后民政部、全国妇联发文加强家庭受害人庇护工作

2015年8月29日第十二届全国人大常委会通过《中华人民共和国刑法修正案（九）》，在取消嫖宿幼女罪、收买被拐儿童入罪、虐待儿童入罪、校车事故追责等六方面，做出了新的规定，充分体现了对未成年人权益的大力保障。

2015年11月，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，全面部署统筹城乡义务教育资源均衡配置，推动义务教育事业持续健康发展。

在儿童福利实务方面亦取得了积极的成果。一是逐渐形成民政部主要负责，各个其他部门联合行动的儿童福利的领导体系。

二是儿童福利服务对象和领域进一步拓展，形成了亲属抚养、机构养育、类家庭养育、家庭寄养、依法收养等多种孤儿安置模式。同时，服刑人员的未成年子女、打拐解救儿童、受家庭暴力影响儿童、受艾滋病影响儿童、弃婴、事实无人抚养儿童等特殊困境儿童等，也都纳入了儿童福利关注的范围，并逐步建立起了困境儿童分类及分层次的保障制度。

三是儿童福利服务专业化程度在提升，专业人才队伍在壮大，专业服务理念开始普及，从关注儿童生活到关注儿童人格，专业设施设备也在不断增加，使服务水平提升具有了相应的条件。

四是社会力量参与儿童福利的力度持续加大。一些儿童服务的社会组织，通过购买政府服务，在为儿童提供专业服务方面做出了积极贡献。

当前儿童福利领域存在的主要问题

儿童福利观念普及率低，儿童权利概念淡薄。一方面，一些地方政府，重视经济成果，忽略社会建设，对于儿童福利思想认识不到位，投入不足，措施不得力。以贵州毕节地区为例，自2012年以来就屡次发生严重危害儿童的极端事件，尽管这些案件都以处罚相关责任人，检查漏洞，重建监控网络等方式得以平息，但在一个地区如此大量的恶性事件屡次发生，而且在2015一年内年发生多次，从一个侧面反映了地方政府在儿童福利工作上的严重问题。

另一方面，全社会儿童权利意识差，对儿童福利服务缺乏认识。首先表现在各行各业尚未树立起儿童权利观，一些媒体也常常会在讲究收视率、吸引眼球的追求中，损伤儿童；一些涉及儿童用品的厂家为了追求利润，不惜严重伤害儿童。同时，我国传统的儿童福利一直是以“家庭”为中心，儿童的事被认为是家庭的私事，近年来儿童遭受家庭暴力案件频发，成为伤害儿童权益的重要源头。

法律政策体系不健全。一是没有专门的儿童福利法，相关规定散落在《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》、《义务教育法》、《母婴保健法》、《收养法》、《残疾人保障法》等法律法规中，这种状况影响了儿童福利体系的建设。

二是现有法律法规对儿童福利的涵盖面不够，一些侵害儿童的事件无法可依，有不少事件暴露出法律上的漏洞。

三是现行法律法规的规定大都相对原则，缺乏具体执行层面的相关规定，缺少及时发现和报告的信息渠道，缺少有效的干预机制，大多数儿童受害案件就很难进入司法程序。

儿童福利服务运行体系残缺。我国缺乏统一的儿童福利管理机构，目前是民政部主要负责孤残儿童、流浪儿童、受艾滋病影响儿童等困境儿童的救助和发展，教育部负责适龄儿童及特殊儿童的教育，卫生部门主管儿童的预防接种、身体健康、学校健康、食品安全等，还有全国妇联、残联、共青团等分别负责相应的工作，这种分散的工作体制势必直接影响儿童福利体系的建设。同时，尚未形成自上而下的完整的儿童福利运行体系，政策法规没有明责与追责的依据，实务中也没有多部门联合处置的机制。

（作者为中国社会保障学会荣誉理事 中国青年政治学院教授）

（来源：《中国社会保障发展报告·2016》之中国儿童福利发展报告，内容有删节。）