性别预算是一项重要的科学发展战略

编者按

性别预算是一项重要的科学发展战略。它是性别主流化在预算过程中的体现，也是推进性别主流化的关键方法之一。到目前为止，联合国妇女署同65个国家在这项工作上进行了合作，其中25个国家已经采纳了新政策。本文从性别预算对国家的重要性、实施的主客观条件及实施性别预算需重视的各个环节三方面阐释了性别预算在推进性别主流化中的关键作用。

■ 祁建建

习近平总书记在全球妇女峰会上提出，要制定更加科学合理的发展战略，确保妇女平等分享发展成果，推动广大妇女参与经济社会发展。性别预算是一项重要的科学发展战略，它要求各级政府在预算过程中纳入性别视角，调整收支，以促进性别平等。简而言之，就是把政府的性别平等政策贯彻到财政经费的分配中。它是性别主流化在预算过程中的体现，也是推进性别主流化的关键方法之一。许多国家早已在着手进行性别预算编制工作。到目前为止，联合国妇女署同65个国家在这项工作上进行了合作，其中25个国家已经采纳了新政策。譬如，奥地利现行宪法第13条规定，“联邦、州、市要在预算管理中努力实现男女平等”。

各国政府需要性别预算

——性别预算体现政府促进性别平等的责任与担当

1979年联合国大会通过《消除对妇女一切形式歧视公约》（CEDAW），明确签署国有义务终结性别不平等，明确签署国的全国性立法和政策在实现性别平等中的核心作用。1995年，北京《行动纲领》纳入性别主流化，第189段要求“在处理各层次分享权力和决策方面的男女不平等现象时，各国政府和其他行动者应推行一项积极明确的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在做出决定之前，分别分析其对女性和对男性的影响。”预算政策是一国最为重要的政策之一，政府预算是重要的政府工作文件，通过性别预算追求性别平等，体现了推进性别平等的政府责任。

——性别预算有利于有效地分配公共开支

性别预算有利于有效分配公共财政，促进社会和谐和发展经济，建构现代治理方式。越来越多的理论和实证文献从宏观经济角度强调性别预算对经济、就业、社会安定等的积极影响。譬如有研究分析了英国家庭暴力对财政投入、经济损失和情感成本三项支出的影响，结果表明仅2008年1年，损失总计达80亿英镑。这表明，家庭暴力的成本不仅由受害人、加害人个人承担，而且是由更广范围的国家与社会在承担。这项经济分析超越对家庭暴力的社会原因和个人责任的传统讨论，简单直接地论证在反家暴领域合理配置性别预算的必要性，说明性别预算在改革中处于极为重要的地位。

实施性别预算需要良好的主客观条件

——良好的性别预算需要具备客观条件

首先是来自高层的领导力，这是对性别预算最重要的影响因素。北京《行动纲领》要求各国设立提高妇女地位的国家机构，其有效运作的必要条件之一就是在预算方面具有足够的资源。我认为对这一段话应理解为，性别平等国家机构应当具备对预算制定的影响力。在我国，国务院妇女儿童工作委员会是组织、协调、指导、监督促进性别平等的国家机构，由35个部门的部级领导组成。显然，有这些部门的合作，我国在推进性别预算方面具有足够的资源。

其次，良好的性别预算建立在充分掌握性别平等现实状况的基础上。这要求统计按照性别分类的数据并进行性别分析。一是在制定预算过程中，在国家层面对涉及妇女的特别立法和涉及妇女的方案、计划进行分析评估，结合本国传统习俗，审查对不同性别的权利、责任、机会方面的影响，对预算结果进行严格的审查，确保建构以性别平等为基础的社会性别关系。二是通过预算执行过程中的性别评估，并据此及时对预算进行动态调整，以实现性别预算的目的。

当前中国对性别平等评估极为重视，在国务院妇儿工委的领导和推动下，各省市初步建立了地方的性别平等评估机构，为充分掌握性别平等状况奠定了基础。

——良好的性别预算还需要具备主观条件

客观条件的具备并不意味着性别预算一定能够顺利开展，还需要加强推进性别平等的主观意愿，这主要通过教育和培训来完成。性别平等培训本身既是性别预算的重要内容，又是性别预算的条件。纵观世界各国的性别平等培训，从对国家领导人的培训，到对部级领导干部的培训，再到对中央公务人员的入职、升职、管理能力培训等，性别培训贯穿从中央到地方的公务人员教育培训体系。性别平等培训的强制性、持续性和针对性不断受到强调，加强公共部门的性别平等意识需要长期的、自上而下的支持。

最近几年来，我国对性别平等培训越来越重视，在国务院妇儿工委和全国妇联的倡导组织下，国内开展了一系列的培训活动，已经取得很大进展。

实施性别预算需重视各个相关环节

——重视性别预算及其执行的绩效、评估与监督

如果将性别预算纳入绩效管理，那么性别平等就紧密地纳入了政府的政策日程，所有政府部门必须为减轻性别不平等而努力。以奥地利为例，由国会批准，其2013年性别预算改革的关键点是绩效预算，每个政府部门必须确定促进性别平等的政策目标和绩效指标，评估其政策对男女“真实有效”的平等的影响。通过绩效管理和评估过程，很多性别不平等的问题获得识别，这些问题包括：基于性别的暴力，妇女工作与家庭生活之间的平衡，妇女的贫困，妇女任职高层职位的人数和比例等。监督部门在保障预算政策正确实施方面不容忽视，奥地利对性别平等预算政策的实施由联邦总理府监督并向国会报告。

——预算的动态调整机制至关重要

预算的动态调整机制关系着性别平等的可持续发展，也至关重要。譬如，瑞典某市多雪，通常这并不是性别平等关注的领域，但市政府发现扫雪政策确实与性别平等有关。因为，通常女性交通方式是走路、自行车、公交车，而男性多是开车。这就意味着政府的扫雪预算对男性和女性的影响有差异。进一步的数据表明，3倍于驾驶者的行人在道路结冰引发的单方交通事故中受伤，其中大部分是女性。这些受伤女性的医疗费和误工费则是用于冬季道路维护费用的4倍。政府扫雪预算原本的优先顺序是道路环线、主要道路、通往大型工作场所的道路，然后是公交车站、自行车道、人行道。事实证明政府扫雪政策对男性的照顾多于女性。这当然不是基于性别歧视的做法，只是习惯做法。这项性别分析数据导致市政府扫雪预算的优先顺序改变，首先清理人行道和自行车道上的积雪，尤其是在学校和女工较多的地区，然后清除环线道路、主要道路的积雪。医疗和误工费用的减支足以支付增加的扫雪预算。这一措施极大地促进了性别平等，改善了对所有人开放的无障碍生活环境。

综上所述，性别预算决不纯粹是一个技术问题，而是涉及宏大的法律规则和社会文化变革，需要强大的领导、组织、培训、监督机构，需要国家领导人和公务人员在态度和文化上做出实质性改变。就此而言，仅改革法律是远远不够的，真正的挑战是在修法后的法律实施过程中。因为性别预算所追求的性别平等是可持续发展的真正的平等，它体现在日常中，只有在日常工作中从性别视角出发，以按照性别分类的统计数据为基础，才能向男性和女性提供平等的、高质量的公共服务，但这些改革无法一蹴而就，需要时间来发展及完善。

（作者为中国社会科学院法学研究所副研究员）