国家监察机关介入监督是一次重大突破

□ 中国妇女报·中国妇女网记者 王春霞

5月25日，最高人民检察院检察报告曾披露，最高检与教育部、国家卫健委等8部委共建未成年人被侵害强制报告制度。5月29日，最高检发布了九部门会签的《关于建立侵害未成年人案件强制报告制度的意见（试行）》（以下简称《意见》），引发热议。

“《意见》特别重大的一个意义，是九个部门联合发布，尤其是国家监察机关参与发布，这对中国未成年人保护工作将带来重大的影响。”北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华在接受中国妇女报·中国妇女网记者专访时说，监察机关是对所有行使公权力的公职人员进行监督。监察机关的参与，体现国家层面党和政府对侵害未成年人问题的高度重视。

“当前侵害未成年人犯罪持续上升，案件预防难、发现难、取证难的问题亟待破解。”最高人民检察院第九检察厅厅长史卫忠5月29日介绍，2017年至2019年，检察机关起诉侵害未成年人犯罪分别为4.76万人、5.07万人、6.29万人，后两年同比分别增长6.8%、24.2%。司法办案发现，案件发现不及时，严重影响了打击犯罪和救助未成年人的效率、效果。

中国政法大学副教授苑宁宁在接受记者专访时说，侵害未成年人案件线索发现难，是近年来我国发生的一些未成年人遭受侵害恶性案件普遍存在的问题。《意见》是对这一现实问题的回应，具有很强的针对性和问题导向。

苑宁宁说，九部门包含最有机会发现未成年人遭受侵害线索的相关行业的主管部门，如教育、卫健委等，也有对报告线索及时处置的相关机关，如公安、民政，以及问责部门，检察、监察等，涵盖了发现、处置、追责的几乎所有部门，力度空前的大。

史卫忠介绍，我国刑事诉讼法、未成年人保护法、反家庭暴力法和“两高两部”《关于依法惩治性侵害未成年人犯罪的意见》等，对发现侵害未成年人犯罪报案举报都作出了相应规定。但因过于原则等原因，在落实中出现了一些问题。

《意见》将强制报告义务主体明确为，国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员。

“我国此前强制报告的规定以及世界上很多国家强制报告制度，报告义务主体更多指的是密切接触未成年人的行业和从业人员。”佟丽华告诉记者，比如医院、学校、儿童福利机构等。《意见》在强制报告主体中明确提出“国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员”，是我国在强制报告制度方面的一个重大突破，扩大了强制报告义务主体范围，尤其是国家监察机关介入监督更有助于发现类似案件，大大加强了《意见》的影响力。

如何理解“国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员”这一提法？佟丽华告诉记者，未成年人保护法修订草案第七条第二款也有相同的规定，具体范围可以参考我国监察法第十五条的规定。

监察法第十五条规定，监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察： （一）中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员；（二）法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员；（三）国有企业管理人员；（四）公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员；（五）基层群众性自治组织中从事管理的人员；（六）其他依法履行公职的人员。

《意见》明确了九类应当报告的具体情形。两位受访专家都认为，对需报告的具体情形加以详细规定，便于准确把握，非常有利于贯彻落实，使《意见》具有很强的操作性。

在苑宁宁看来，此前相关法律文件中或多或少规定发现侵害未成年人应当报告，但是，实践中，报告部门对需报告情形认定标准不一致，报告处置规则认识不统一，减损了强制报告制度应有的效能，出现应当报告而不报告的情况。规定详细列举了应当报告的具体情形，让负有强制报告义务的人员明确什么情况必须报告，最大限度保证强制报告制度在发现环节落地。

佟丽华告诉记者，《意见》规定了强制报告的流程，相关单位需要注意的事项，包括对未成年人隐私保护、报告人权益的保护等，非常必要。

“报告后，公安机关是否能够及时采取措施打击加害人，保护受害人，非常重要。”佟丽华告诉记者，《意见》规定，对于严重侵害未成年人的暴力犯罪案件、社会高度关注的重大、敏感案件，公安机关、人民检察院应当加强办案中的协商、沟通与配合。人民检察院应当切实加强对侵害未成年人案件的立案监督。这将有助于促进公安机关及时有效处理报告的线索，最大限度减少受害人遭受的伤害。

苑宁宁注意到，《意见》规定了一系列从处置到保护并重的程序，对发现线索后如何调查核实以及案件处置有一套非常明确的程序规定，同时也规定，相关部门应当在报告、处置过程中第一时间全面救助被侵害的未成年人，体现了处置和保护相并重的观念。

我国未成年人保护法正在修订，也规定了强制报告制度。佟丽华认为，九部门此时发布《意见》，有助于未保法修订草案进一步完善强制报告制度，将对未保法修订产生积极影响。苑宁宁认为，有助于凝聚不同部门的共识，在未保法修订通过后，推动未保法规定的强制报告制度更加细致地落地。

此外，佟丽华认为，《意见》的落地需要社会加大宣传力度，有赖于基层相关管理部门加大指导和培训力度。在落实过程中，国家监察机关的介入有助于对国家公职人员责任的追究，对于与未成年人负有特殊职责的人以及密切从业者，责任追究如何落实，还需要法律加以完善。