家庭主体 多方参与

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图2 ：托育服务主体责任分担模式的阶段性 图片来源：江苏行政学院学报

■ 杨菊华

“生养宝宝难，甜蜜负担背上担。千呼万唤终来到，国家政策给指导，社会支持解烦恼。”

近日，国务院办公厅印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）。

《指导意见》共分为总体要求、主要任务、保障措施和组织实施4个部分，加上部门职责分工，为补齐“入托难”“入托贵”这一重大的民生短板指明了发展方向，可为新时代实现“幼有所育”保驾护航。

顶层设计 目标明确

《指导意见》提出了发展目标，到2020年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系初步建立，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，婴幼儿照护服务水平有所提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到初步满足。

到2025年，婴幼儿照护服务的政策法规体系和标准规范体系基本健全，多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系基本形成，婴幼儿照护服务水平明显提升，人民群众的婴幼儿照护服务需求得到进一步满足。

《指导意见》还提出，将婴幼儿照护服务纳入经济社会发展规划。

笔者也曾建议，将托育服务业纳入国民经济社会发展规划，推动托育服务业和托育产业协同发展，“两手抓，两手都要硬”。国家制定托育服务专项发展规划，列入行业类别，指定行业代码，进行工商管理。在托育服务业发展的起步阶段，将它作为社会服务业的重点和优先领域；当该服务业进入稳定期后，纳入常规化的发展领域。

地方需以当地出生人口的变动特征、发展水平和家庭对托育服务的需求为依托，将辖区内托育服务提供和机构发展纳入同级国民经济社会发展规划，在“十四五”期间作为重点发展的服务项目，在“十五五”期间，基于人口的进一步变动，进行适当调整。

家庭主体 多方参与

那么，中国究竟应该建立怎样的托育服务体系呢？是回到政府包揽一切的时代，还是家庭、社区、企业、政府携手应对？每个主体的责任应该如何分担？

《指导意见》明确提出，到2025年，要初步形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系。

那么，“谁来服务”呢？

《指导意见》说，“家庭为主，托育补充”“家庭对婴幼儿照护负主体责任，发展婴幼儿照护服务的重点是为家庭提供科学养育指导”。

3岁前婴幼儿照护以家庭为主、社会为辅，存在主客观双重原因。客观上，婴幼儿（特别是2岁以下婴幼儿）与父母有着天然的生存与情感纽带，各方面适应能力差，离开家庭场域可能加大其成长风险；主观上，因为种种缘故，不是万不得已，家长也多不舍得或放心将2岁以下婴幼儿送往机构照料。因此，“幼有所育”的基础依旧在于家庭。

这是不是意味着，政府就对3岁以下婴幼儿的照护服务基本撒手不管了呢？当然不是！《指导意见》说，“对确有困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务。”

如何为“确有困难的家庭或婴幼儿提供必要的服务”？

——“在地方政府领导下，从实际出发，综合考虑城乡、区域发展特点，根据经济社会发展水平、工作基础和群众需求，有针对性地开展婴幼儿照护服务”。

——“充分调动社会力量积极性，大力推动婴幼儿照护服务发展，优先支持普惠性婴幼儿照护服务机构”。

——以市场化方式，采取公办民营、民办公助等形式，“加大对社区婴幼儿照护服务的支持力度”。

——“规范发展多种形式的婴幼儿照护服务机构”，新建、扩建、改建婴幼儿照护服务机构和设施，支持用人单位单独或联合相关单位，在工作场所为职工（和附近居民）提供福利性婴幼儿照护服务。提供全日托、半日托、计时托、临时托等多样化服务，满足家庭的实际需求。

通过各方面的共同努力，到2020年，建成一批具有示范效应的婴幼儿照护服务机构，为市场化和其他社会主体婴幼儿托育服务树立标杆，提供示范引领。

《指导意见》为未来服务体系建设指明了一个方向。当然，很多具体和操作性层面的问题，尚需进一步细化，服务体系也将在实践中不断完善和发展。

笔者的理解是，3岁前婴幼儿托育服务体系中的服务主体，主要有4类：家庭、社区、市场和政府。

对于托育服务体系中服务主体和服务类型，笔者的初步想法见于图1。

需要强调的是，在托育服务体系建设中，尽管需要强调家庭的基础核心性作用，但其他的各主体也必须发挥相应的功能，特别是要突出社区在婴幼儿照护服务体系中角色定位和不可替代的作用，因为这是群众的呼声。

原国家卫生计生委2016年十城市托育服务调查数据显示，受访者希望托育机构位于居住社区内或社区附近的占比达到80%，企事业单位（也是一种功能性社区）的也占到17%。

社区既是服务的一类主体，更是服务提供的落脚之点。社区可有效且广泛地吸收教育、卫生、民政、企事业单位、社会团体、家庭乃至公民个体等多方面的力量；托育服务设施的建设、项目的推行、服务的提供、家庭照料人员的培训和喘息服务的支持等，都离不开实体（和功能）社区作用的发挥。

家庭总是养育的基础。居住于家中的孩子们，在得到家人照顾的同时，也必须得到“三社”（社区、社会组织、社工）和其他专业人才的联合服务。

比如，社区服务机构指派专业人员上门为婴幼儿提供一些专业化的上门服务，如洗澡、喂食、陪同就医等灵活性服务；又如，提供更完整和更正规的护理照料、上门服务、短时托管护理照料、突发情况救护等服务。

服务可以是菜单式的购买服务，也可以是组合式的多项服务；可以是急需式的，也可以是常规性或常态化的。服务模式和服务内容都可灵活化和多样化，从而便捷、及时、有针对性地满足家庭的普适性和个性化需求，通过与家长的沟通和协商，根据家庭需求的变化对服务内容进行适时调整。

那么，4个主体究竟如何分担责任呢？必须基于孩子的年龄，承担互补的服务。托育服务体系的建立并非一时之功，家庭、社会、政府照料的结构比例需因托育服务体系发展的不同阶段及服务对象的年龄而异。在体系初创、发展、成熟阶段，结合婴幼儿的年龄，政府、市场、社会与家庭应有不同的分担模式。

（作者系中国人民大学社会与人口学院教授）