联合国妇女、和平与安全议程面临的挑战与对策

编者按

2018年10月24日为第73个联合国日，本期《新女学周刊》特邀专家撰文讨论联合国妇女、和平与安全议程面临的挑战与对策。通过1325号决议后，联合国为推进妇女、和平与安全进行了不懈努力，取得了巨大进步；但女性参与维持和建设和平的人数离目标有很大差距，冲突中的性暴力犯罪依然猖獗，联合国维和行动性丑闻不断。联合国应全面推动更多女性参与维持和平、建设和平进程；打击性暴力犯罪活动；严格管理、惩治维和人员性侵害行为。

■ 康焕华

2000年联合国安理会通过的1325号决议，被认为是应对妇女、和平与安全问题的里程碑，之后联合国安理会又陆续通过了7个关于妇女、和平与安全的决议。自1325号决议通过以来，安理会每年就妇女和平与安全问题进行公开辩论，发布多份联合国秘书长报告及安理会主席声明等文件。但离联合国的目标还存在差距。

联合国在推进妇女、和平与安全方面所做的努力

联合国为推进妇女、和平与安全进行了不懈的努力，取得了巨大进步。

——安理会通过关于妇女、和平与安全的决议。2000年安理会通过的1325号决议是安理会涉及武装冲突对妇女的重大和独特影响的第一份决议。该决议强调妇女作为积极力量平等和充分地参与预防和解决冲突、建设和平以及维持和平至关重要。呼吁各会员国确保妇女平等参加和充分参与维持和促进和平与安全的一切努力；敦促所有方增加妇女的参与，并将社会性别平等观点纳入维持和平行动的各个方面。之后，联合国安理会又陆续通过了7个决议，包括1820、1888、1889、1960、2106、2122、2242号决议，一方面呼吁进一步加强妇女参与和平进程，另一方面强调保护妇女权益特别是严厉打击武装冲突中的性暴力。

——联合国维和行动中的性别战略。2014年，维和行动部、外勤支助部制定了第一个性别战略，该战略不仅遵循“妇女、和平与安全”系列决议，而且还包括对已经改变的环境做出响应，包括建立联合国促进两性平等和妇女赋权实体（联合国妇女署），并重申其在监督执行安全理事会1325号决议方面的授权；设立负责与冲突有关的性暴力问题的秘书长特别代表办公室，以及向维和任务区派遣妇女保护顾问。

——联合国维和行动取得可喜成绩。参与联合国维和行动的女性维和人员的比例有显著提高，1957年~1989年32年间，参加维和行动的军人和警察总数只有20人，2017年达到了4059人。2006年在联合国维和任务区只有2%的女性领导，目前已达到了25%。女警的比例从2009年的7%（900人）上升到了2017年的10%（1230人）。近年来，孟加拉国和印度等国向联合国任务区派出了成建制女子警队，她们在任务区在保护平民、预防和打击性暴力、促进当地女性参与建设和平方面发挥了积极的作用。

——联合国积极努力，制止冲突中的性暴力。联合国除了通过决议制止冲突中的性暴力外，还做了大量工作。2007年，联合国实施了“联合国制止冲突中性暴力行动”， 该项目联合了13个联合国机构，是联合国系统为加强协作和问责、健全方案和宣传、支持各国在防止性暴力和有效应对幸存者需求等方面而进行的联合行动。2008年，潘基文秘书长发起了“团结起来消除暴力侵害妇女行为”的运动，2010年，根据安理会第1888号决议，秘书长任命玛戈特·瓦尔斯特伦为负责冲突中性暴力问题的秘书长特别代表，职责是进行统一战略领导，通过“联合国制止冲突中性暴力行为”来推动合作与协调。

联合国推动妇女、和平与安全议程面临三大挑战

联合国在推动妇女、和平与安全议程方面积极努力，取得了巨大成就，有目共睹。但由于推动该议程单靠联合国组织自身的努力还远远不够，需要全体会员国以及各级人员的共同努力，因此，联合国在推动该议程的进程中面临着各种各样的问题和挑战，特别是在以下三个方面表现尤为突出。

第一，女性参与维持和建设和平的人数离联合国目标有很大差距。联合国积极倡导和鼓励会员国派遣更多女性参与联合国维和行动，一方面发挥女性维和人员的独特作用，在维护东道国的和平与建设和平进程中做出积极贡献；另一方面为东道国女性作榜样，促进更多当地女性参与本国的建设和平与发展的进程。联合国的目标是2030年民事维和人员达到50%，2020年维和军事人员达到10%，维和警察达到20%。要实现这些目标，联合国面临着来自自身内部问题、会员国方面的问题以及女性自身方面等诸多问题。

第二，冲突中的性暴力犯罪依然猖獗。近年来，联合国安全理事会在制止冲突中的性暴力方面做了许多工作，特别是为受害者提供了更多的援助，减轻来自性暴力的伤害。此外，在国际刑事法与罗马规约中明确规定冲突中的性暴力行为被定为战争罪，但冲突中的性暴力依然猖獗。

第三，联合国维和行动性丑闻不断。一方面，联合国在制止冲突中的性暴力方面取得了很大成就，另一方面，联合国一直受维和行动中的性丑闻所困扰，这与联合国在制止冲突中的性暴力形成强烈的反差，也使得全世界对维和行动的公正性和效果产生怀疑，不利于联合国开展维和行动，不利于维护世界和平与安全。

应采取相应措施推进妇女、和平与安全议程

针对以上存在的突出问题，联合国应采取相应的措施加以解决，进一步推进妇女、和平与安全议程。

第一，采取措施，全面推动更多女性参与维持和平、建设和平进程。为此，应改进任务区工作和生活环境，特别是营地生活及工作环境的标准（包括住宿及安全），灵活的工作安排及特别艰苦地区的轮换等；积极进行女性维和人员在任务区工作的形象展示，包括任务区安全的工作环境来吸引有志从事国际和平、安全、人道主义应对、保护平民等方面工作的女性；建立广泛的女性人才储备库，采取特别方法进行选拔和招聘合格人才，从而加快推进女性任职的比例；加强在世界范围内对女性维和人员的培训，采取个人报名、会员国推荐形成女性中高级人才后备库，为她们申请任务区岗位创造条件，提高不同级别女性维和人员的比例。

第二，多措并举，打击性暴力犯罪活动。针对性暴力犯罪猖獗的现状，联合国应采取措施充分发挥会员国、东道国、国际组织等各方的努力，共同打击性暴力活动。推动武装冲突的和平解决，从根源上消除冲突中性暴力的滋生土壤。大力支持东道国加强能力建设，以稳定助保护，以发展促平等，切实保障妇女权益。联合国各相关机构应形成合力，有效打击性暴力犯罪。安理会应同联大、经社理事会、建设和平委员会和联合国妇女署等机构加强协调，合作应对妇女、和平与安全领域问题。

第三，严格管理，惩治维和人员性侵害行为。针对联合国维和人员对东道国妇女、儿童的性侵害行为，联合国应采取更加严厉有效的措施，责令维和人员派遣国严惩当事人，构成犯罪的追究刑事责任。成立专门机构，负责性侵害的调查及问责。加强问责制，追究当事人上级指挥人员的领导责任。

总之，妇女、和平与安全议程是联合国的一项重要任务。该议程目前还面临诸多问题和挑战，仅仅依靠联合国组织的努力还远远不够，各会员国必须团结起来，采取积极有效措施，保护妇女权益，缔造一个平等、和平、发展的新世界。

（作者为中国人民警察大学中国维和警察培训中心维和业务教研室主任、副教授）