以制度作保障 让困境儿童走出困境

编者按

近年来，在民政、教育、司法等多个部门和社会公益组织的帮助下，对困境儿童的保障和关爱力度日益加大，但是这些孩子仍需社会给予更多帮扶和关爱。“六一”国际儿童节来临之际，本报记者走进湖南、安徽等地，对各地保障关爱困境儿童的经验和面临的问题进行采访，并与专家探讨，如何综合施策帮助困境儿童健康成长、走出困境，让这些孩子拥有更加美好的童年。

□ 中国妇女报·中国女网记者 邓小波

“感恩的心，感谢有你。伴我一生，让我有勇气做我自己。感恩的心，感谢命运。花开花落，我一样会珍惜……”聪明伶俐又可爱的8岁女孩小玉（化名）一边唱一边跳起了手语舞《感恩的心》。

走进小玉位于湖南省长沙市雨花区高桥街道永祥社区一处公寓楼内的家里，中国妇女报·中国女网记者看到，这间仅有30平方米的简陋房子里没有一件像样的家具，空白的墙上贴着小女孩的两幅水彩画，小玉和妈妈还有外婆一家三口就住在这里。

小玉的父母离异，母亲林珊听力重度残疾。为了方便照顾她们母女俩，外婆周正霞与她们住在了一起。

“咱们小玉学的这首手语舞《感恩的心》很好听！她不仅唱给妈妈‘听’了，还作为生日礼物也给我唱了呢！”周正霞告诉记者，起初小玉不愿学手语，后来，凭着学来的手语能与妈妈交流“说话”了，她便喜欢上了手语课。

几年前，小玉一家从老家常德来到长沙，外公、外婆花掉了毕生积蓄在永祥社区购买了这间30平方米的小公寓，为方便小玉上学，她的户口也落户到了这里。为了给小玉办入学手续，周正霞找到社区工作人员求助。“我经常到社区给他们找‘麻烦’，他们都热情接待。”周正霞说，“社区从没嫌弃我们，说‘有什么困难多跟我们沟通，我们尽力提供帮助’。”

幸运的是，这个特殊的困境家庭得到社区及民政等部门的关爱和帮助，社区工作人员不仅解决了小玉上学的问题，还主动帮林珊联系了一份工作。

建立困境儿童分类保障体系

5月24日，雨花区民政局和永祥社区的有关负责人一行来到小玉家看望慰问，为他们送来了米、油、面和800元的慰问金，还给小玉送来了“六一”儿童节的祝福。

“‘六一’临近，全区将开展入户慰问困境儿童活动，为他们送去党和政府的温暖和关爱以及节日的问候。”雨花区民政局副局长余铁光向记者介绍，近年来，雨花区委、区政府高度重视保障和改善民生，紧紧围绕“民生幸福化”的战略目标，大力投入民生资金，通过实施“惠民解困雨露工程项目”，建立以孤残儿童基本生活保障为基础、以困境儿童分类保障为依托，因人制宜、因类施策的困境儿童分类保障体系。

2014年发布的《长沙市雨花区人民政府办公室关于印发〈雨花区孤儿基本生活费和困境儿童生活补贴发放暂行办法〉的通知》明确，社区散居孤儿按照每人每月600元，父母无力或无法监护儿童按照政策规定类别每人每月480元或360元，重残、重病儿童每人每月100元的标准发放基本生活补贴。该区2017年12月又出台了《雨花区困境儿童保障工作的实施意见》和《雨花区孤儿生活费发放实施细则》，从2018年1月起实行“提标”，散居孤儿按低保2倍标准发放，每人每月1100元。

据余铁光介绍，2017年年底，雨花区共有散居孤儿18 人，重病重残困境儿童186人。2014年1月至今，区级孤儿基本生活补贴670人次，包括中央和省级财政补助资金共发放36万元；重残重病困境儿童基本生活补贴1371人次，包括中央和省级财政补助资金共发放116万元。

为进一步完善全省困境儿童基本生活保障试点工作，雨花区按照“政府主导、民政统筹、部门配合、社会参与”的思路，全面启动“惠民解困雨露工程——困境儿童幸福计划项目”，不仅在制定保障政策、发放生活补贴上推进困境儿童基本生活保障制度，还积极搭建政策支撑平台，将民政、卫生、教育、残联、人社、妇联、关工委等各相关职能部门针对困境儿童的优惠政策进行统筹和整合，并明确成立困境儿童幸福计划协调工作机构；积极搭建社会服务平台，建立了5家困境儿童帮扶基地，号召机关干部、社会爱心人士与首批74户困境儿童家庭结对交朋友，探索开辟社会力量参与困境儿童服务的新领域，在困境儿童的“生活救助、医疗援助、心灵慰藉、教育引导、就业帮扶”等方面积极引进了社会组织和志愿者开展困境儿童关爱和帮扶活动。

保障对象和内容日益拓展

数据显示，湖南省目前有孤儿3.4万名，其中儿童福利机构集中养育孤残儿童4000余名。

早在2011年，湖南省政府办公厅就下发了《关于加强孤儿保障工作的实施意见》，提出了建立健全孤儿保障制度，明确了孤儿基本生活、教育、医疗和就业等各方面的保障措施。7年来，全省各级财政共投入21亿元资金，为全省3.4万名孤儿和被艾滋病病毒感染儿童发放散居每人每月不低于600元，机构供养每人每月不低于1000元的基本生活费。2018年1月，将全省孤儿基本生活费最低标准提高至散居每人每月800元，集中供养每人每月1200元。省财政补助标准由每名孤儿每月70元提升至170元。

2016年11月，湖南省政府下发《关于加强困境儿童保障工作的实施意见》，这是继省政府孤儿保障政策之后又一个面向困境儿童的政策性文件。针对困境儿童生存发展面临的突出困难和问题，《意见》从保障基本生活、保障基本医疗、强化教育保障、落实监护责任、加强残疾儿童福利服务等五方面提出具体措施，这也标志着湖南省正逐步实现保障对象和内容日益拓展。

2017年，湖南运行“孤残儿童信息管理系统”“农村留守儿童和困境儿童信息管理系统”，全面建立了孤儿、低保家庭儿童、残疾儿童等困境儿童、农村留守儿童信息管理数据库。自2017年10月10日留守儿童和困境儿童信息系统投入使用以来，湖南省共录入近13万条困境儿童数据。

专家：制度建设是困境儿童保障工作的重心

“保障困境儿童的健康成长，是家庭、国家和社会的共同责任。”上海社会科学院社会学研究所研究员程福财向记者表示，2011年之后，我国各级政府对儿童福利事业的投入逐渐增大，福利政策的对象也不断拓展。2016年，国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》，以中央政府文件的形式，明确了国家保障困境儿童的范围与边界。由此，国家开始系统关注所有因得不到家庭适当监护而陷入困难境地的儿童，包括湖南、上海等在内的众多地区都开始将儿童福利的范围扩大至除弃婴孤儿以外的困境儿童。

全国律师协会未成年人保护委员会主任、北京青少年法律援助与研究中心主任佟丽华表示，自国务院印发《关于加强困境儿童保障工作的意见》以来，我国在困境儿童关爱保护方面取得了很大进展。主要体现在三个方面，一是各级民政部门都建立了困境儿童信息管理系统，将每一个困境儿童的基本信息都录入管理系统，对困境儿童实施精准关爱保护、开展保障工作具有十分重要的意义；二是建立了基本的困境儿童关爱保护机制，包括多部门的合作机制，以及在村（居）设立儿童福利督导员或儿童权利监察员等；三是为困境儿童提供了最基本的服务。

“制度建设是困境儿童保障工作的重心。”程福财指出，当前及今后一个时期，国家需要逐步建立起一整套监督家庭、支持家庭、替代家庭妥善育儿的制度。在敦促并协助家庭积极担起养育孩童的主体责任的同时，国家要通过制度化的办法，及时发现并有效介入部分家庭虐待、忽视和遗弃儿童的问题；要逐步建立和健全困境儿童的发现报告制度、紧急干预制度、需求评估制度与介入帮扶制度。

“困境儿童保障工作牵涉儿童的养育过程，是一项专业性较强的公共服务。它的顺利开展，不仅需要公共财政的保障，更需要有一批会做儿童和家庭工作的专业机构和专业人员的投入；不仅需要各级政府的积极投入，更需要积极发挥社会组织的作用，建构政府与社会协作推进困境儿童保障工作的良好局面。”程福财说。

佟丽华建议，在进一步强化困境儿童关爱保护机制建设的同时，还应更好地发挥专业社会组织和志愿者的作用，政府可以通过购买服务的方式，让本应由政府提供的服务，转由有心理学或社会学专业背景的社工来为困境儿童开展专业的服务。