城镇从业妇女生育生活津贴公平性探讨

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从业妇女生育生活津贴是生育保险政策的核心内容。本文作者以上海市生育生活津贴基本线、提高线、托底线为分析框架，审视上海市城镇从业妇女生育生活津贴的变动，发现其中生育生活津贴托底线呈现出跌落的态势，从而使上海市生育生活津贴的公平性受到挑战。为此，作者建议回归从业妇女生育生活津贴的公平性、恢复“上年度全市职工月平均工资”的托底线。

■ 石云

从业妇女生育生活津贴是生育保险政策的核心内容。上海市从业妇女生育生活津贴，从2001年到2016年历经了五次修改和调整，最终确定为生育妇女本人生产当月所在用人单位上年度职工月平均工资，高出上年度全市职工月平均工资300%的部分由用人单位补差，低于上年度全市职工月平均工资60%的按60%计发。本文以生育生活津贴基本线、提高线、托底线为分析框架，审视上海市城镇从业妇女生育生活津贴的变动，发现其中生育生活津贴托底线呈现出不断跌落的态势。

上海城镇从业妇女生育生活津贴公平性问题

上海市从业妇女生育生活津贴不公平的问题，主要体现在三条线发展不平衡。

——从业妇女生育生活津贴基本线趋于公平

基本线是对缴费年限和缴费基数都达标的普通从业妇女生育生活津贴的保障。上海市基本线由个人缴费基数调整为用人单位上年度职工月平均工资，这一调整使大部分生育妇女提高生育保险待遇。这是因为，从女性生理特点来看，生育女职工相对比较年轻，进单位工作时间不会太长，工资大多会低于本单位平均工资；从社会分工来看，女职工在单位中处于低级岗位的可能性比男职工大，工资低于本单位平均工资的情况也较为常见。这是上海市生育生活津贴基本线较为公平的方面。

——从业妇女生育生活津贴提高线日益完善

提高线是对缴费年限达标且工资收入高于缴费基数上限的高收入从业妇女生育生活津贴的保障。上海市通过设置生育生活津贴提高线，在保证高收入女职工从生育保险基金中获得与其较高缴费基数对应的较高生育生活津贴的基础上，还可以享有由用人单位发放的已享受生育生活津贴不足其应享受工资性收入的部分。而且，经过提高线的数次调整，高收入女职工生育生活津贴进一步细化，从单提高变为不断递进的双提高，从而使上海市生育生活津贴的效率性得到进一步强化。

——从业妇女生育生活津贴托底线不断跌落

托底线是对缴费年限不达标或缴费基数不达标、或工资收入低于缴费基数下限的低收入从业妇女生育生活津贴的保障。在上海，低收入从业妇女生育生活津贴的托底线，从2004年8月至2009年初的高水平单托底（“上年度全市职工月平均工资”），变为2009年3月至2013年的低水平双托底（“上海市人社局规定的最低标准和上年度全市职工月平均工资60%”），最后定格为2014年年初至今的低水平单托底（“上年度全市职工月平均工资60%”），从而使上海市生育生活津贴的公平性受到挑战。

上海城镇从业妇女生育生活津贴托底线跌落的可能影响

上述从业妇女生育生活津贴三条线的变动，尤其是托底线的跌落，值得关注。

——加剧了从业妇女生育生活津贴碎片化

以2008年为例，该年上海市从业妇女生育生活津贴托底线是“上年度全市职工月平均工资”2892元，2008年上海市上年度平均工资为34707元，《2009上海统计年鉴》数据显示2008年年平均工资低于上年度全市职工平均工资的在岗女职工人数达120.1万人，占全市在岗女职工人数的56.45%。 因此，2008年的生育生活津贴托底线——“上年度全市职工月平均工资”2892元，可以为没有达到上年度全市职工平均工资34707元的、占全市在岗女职工56.45%的在岗女职工中的生育女职工，提供生育生活津贴的托底保障。

但是，假设2008年从业妇女生育生活津贴托底线为“上年度全市职工月平均工资60%”，则年鉴数据显示2008年各类单位的平均工资都高于该底线。这也意味着，托底线如果从“上年度全市职工月平均工资”下降为“上年度全市职工月平均工资60%”，将会使年工资收入处于上年度全市职工平均工资34707元及上年度全市职工平均工资60%（20824元）区间内的从业妇女生育生活津贴碎片化。

——扩大了从业妇女生育生活津贴的差距

以2012年相关数据为例，假设没有托底线，从业妇女生育生活津贴完全依附于本人生产或者流产当月所在用人单位上年度职工月平均工资，则依据《2013上海统计年鉴》显示的2012年上海市按行业划分的职工年平均工资，最高的金融业170945元，与最低的居民服务、修理和其他服务业26390元相比，前者高出后者6.48倍。

但是，假设存在托底线，2012年平均工资最高的金融业170945元，与高水平托底线——“上年度全市职工月平均工资”的全年收入51968元的差距是3.29倍，与低水平托底线——“上年度全市职工月平均工资60%”的全年收入31181元的差距是5.48倍。因此，生育生活津贴托底线跌落到“上年度全市职工月平均工资60%”，会使从业妇女生育生活津贴差距趋于扩大。

健全上海城镇从业妇女生育生活津贴公平性的对策

解决上海城镇从业妇女生育生活津贴不公平问题，需补上生育生活津贴托底线短板。

——回归从业妇女生育生活津贴的公平性

生育生活津贴作为从业妇女因生育而离开工作岗位期间的生活费用，是生育保险政策最核心的内容，更应体现公平性，即女职工生育生活津贴与用人单位缴纳生育保险费挂钩的同时，更应注重与女职工产假期间的基本生活保障相关联。因此，上海市从业妇女生育生活津贴的政策目标，应该在现行效率优先的趋势下，尽快回归社会保险政策应有目标——公平优先、兼顾效率。

——恢复“上年度全市职工月平均工资”的托底线

在上海市从业妇女生育生活津贴的政策安排中，最具有公平性的是“上年度全市职工月平均工资”托底线。恢复“上年度全市职工月平均工资”托底线，是上海市城镇从业妇女生育生活津贴政策安排回归公平性的应有之义。

以“上年度全市职工月平均工资”作为上海市从业妇女生育生活津贴托底线，是必要的也是可行的。在曾经以“上年度全市职工月平均工资”为托底线的4年多时间里，上海市生育保险基金“低收高支”（用人单位每月生育保险缴费比例为0.5%）模式确实引发了收不抵支的情况。但是，在后来以“上海市人社局规定的最低标准”和“上年度全市职工月平均工资60%”为托底线的8年时间里，上海市生育保险基金“高收低支”（用人单位每月生育保险缴费比例先后调整为0.8%和1%）模式促进了支大于收的状况，2016年在“全面两孩”政策背景下的当年结余依然达到14.44亿元，年末累计结存达到31.63亿元。可以说，高比例缴费和高增长参保人数（2016年4月1日起，上海市外来从业人员按照“五险”参保，生育保险参保人数猛增了200多万），为上海市恢复高水平的托底线——“上年度全市职工月平均工资”，即实行“高收高支”模式奠定了良好基础。

（作者为华东师范大学教授）