建立专业化基层儿童服务支撑体系

■ 张柳

儿童是指18岁以下的任何人。我国有0~17岁儿童约3亿人，占我国人口总数的23%。

随着经济发展和社会转型，计划经济时代的单位保障功能逐渐消解，家庭保障功能不断弱化，儿童的需求呈现出多样性的特点。贫困儿童、留守儿童、流动儿童、流浪儿童、受艾滋病影响的儿童、服刑人员子女等，分别面临着不同的困难。

当前，我国儿童福利与保护面临的最紧迫问题是，儿童、家庭与社会支持系统之间信息资源不匹配，迫切需要解决“最后一公里”问题。

顶层设计现代儿童福利体系

2016年2月4日，国务院出台《关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》，6月13日，再次出台《加强困境儿童保障工作的意见》，开启了我国儿童福利制度的新时代。两份文件与2010年国务院办公厅出台的《关于加强孤儿生活保障工作的意见》，构成了我国儿童福利与保护体系建设最重要的三个文件。三个文件层层递进，内涵从保障孤儿弃婴到帮助困境儿童，保障的内容由基本生活、基本生存向教育、医疗、救护、康复、服务等拓展，标志着我国儿童福利制度进入了一个新的发展阶段。

国家规划与政策突显儿童优先，推进机会均等与城乡公平。国家“十三五”推进基本公共服务均等化规划，首次将困境儿童和农村留守儿童写入社会服务清单，并列为社会福利的重点任务，明确由民政部和财政部牵头，地方人民政府负责。国家 “十三五” 民政事业规划也再次强调落实困境儿童优先原则，全面提升儿童福利与保护服务水平，推动健全农村留守儿童关爱服务体系和救助保护机制。2014年以来，每年中央部委出台的儿童福利政策文件均保持在30个以上。2016年，在儿童福利和保护的宏观规划、生活保障、教育发展、医疗健康、救助保护、人才队伍6大领域共出台33项政策文件，尤其在留守儿童、大病儿童、孤残儿童等各类困境儿童的救助保护和津贴保障方面取得了突破。

政府协同社会力量推进儿童服务支撑体系建设

由民政部联合国际机构和社会组织建立的儿童主任制度颇具示范意义，通过在村庄设立儿童主任，建立儿童之家，指导项目区数万名儿童日常活动并解决上户口、上学、看病、生活救助等多项困难。儿童主任在社工专家团队指导下，成为“赤脚儿童社工”。此外，民政部在31个省份50个县、市、区开展的适度普惠型儿童福利制度建设试点工作，在101个县、1010个村开展的全国基层儿童福利服务体系建设试点工作，以及浙江省在所有县市建立的儿童福利督导制度、设立的兼职或者专职儿童福利督导员项目等，都推动了基层儿童福利与保护体系建设。

21个省份在国务院意见出台后启动困境儿童保障工作，共设立儿童主任6.02万名。按照《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》，通过构建县（市、区、旗）、乡镇（街道）、村（居）三级工作网络建立健全困境儿童保障工作体系，其中，村（居）民委员会要设立儿童福利督导员或儿童权利监察员。据不完全统计，在国务院困境儿童保障意见出台后，已有21个省份出台地方政策，要求构建三级工作网络。其中，12个省份规定村（居）级设立专人负责困境儿童保障工作，8个省份规定由专（兼）职专业社会工作者担任。截至目前，全国已有59406个村开展全国基层儿童福利服务体系建设试点工作，共设立60157名儿童主任岗位。

进展滞后需求

2008年以来，我国通过社会工作职业水平考试的持证社会工作人员数量逐年增长，但整体数量仍然不足。截至2015年年底，通过考试认证体系仅仅培养了20.6万名社会工作者。目前，我国社会工作人员队伍规模超过40万人，即便持证社会工作人员全部从事社会工作，也至少有20万从事社会工作的人员没有经过考试认证。

全国有68万个村(居)民委员会，按照国务院困境儿童保障政策要求，68万名兼职或专职儿童福利督导员的建设，不仅规模庞大，而且对于社会工作实务水平要求十分高，需要具备儿童福利知识和专业服务技能。显然，仅靠现行社会工作职业水平考试认证、高校人才教育等培养体系，不仅难以完成68万规模的人才培养，更无法提供实务型儿童福利服务专业技能培训。因此，落实国务院困境儿童保障政策，亟待建立社会工作人员培养机制。

我国儿童福利和保护复杂多样，儿童遭受家庭暴力致死、农村留守儿童自杀、重病儿童得不到救治等一些恶性事件，冲击人们的道德底线，影响社会和谐。学前教育、医疗卫生等方面保障水平偏低，成为影响家庭生育二孩的重要因素。这些都对我国儿童福利制度建设提出了更高、更快的要求。

基层儿童服务体系是儿童福利发展的重要支撑

当前，我国儿童福利与保护面临的最紧迫问题是，儿童、家庭与社会支持系统之间信息资源不匹配，迫切需要解决“最后一公里”问题。

地方探索与示范区项目经验证明，儿童主任是链接社会支持系统与家庭和儿童之间的有效载体，国家制度层面发文要求在基层设置专人专岗，在全国需要至少68万人的儿童主任队伍，来解决最后一公里问题。

在当前全面快速普及儿童主任的要求下，可行的路径是：在当地选拔具备基本素质的人才经过培训，即可作为儿童主任上岗，在工作中接受行政督导，目标是在全国快速选拔人员，建立儿童主任队伍；后续通过儿童服务支撑体系对儿童主任工作予以持续技术支持，通过2~3年的时间，在全国建立起具备一定专业素养的儿童主任网络。

我国基层儿童社工人员队伍存在60万缺口，社工培养机制亟待加强。美国2014年共有64.9万在职社工，其中，从事儿童、家庭、学校领域的社工达到30万，占美国在职社工总人数的47%。我国儿童专业社工人才培养存在巨大提升空间，势必成为未来的工作重点。“中国儿童福利示范项目”采用在项目村本地选拔人员并进行专业化培训的“赤脚社工”模式，培养了一批了解本地文化、语言、风俗习惯，既具备开展好儿童工作的前提条件，又具有良好稳定性的基层儿童主任队伍，他们经过学习和培训后有效完成了儿童家访、管理儿童之家、指导和解决儿童困难等多项工作。

完善的行政管理体系与制度化的财政投入是根本保证

由县级民政局统筹建立“县—乡—村”三级纵向服务递送机制。形成县级有困境儿童工作领导协调小组，乡镇（街道）有困境儿童救助中心（工作站），村（居）有儿童主任和儿童之家的三级纵向服务递送机制，自下而上逐级汇报困境儿童困难，自上而下逐级落实困境儿童政策，直接为困境儿童提供支持和帮助。对于部分有特殊需求和困难的儿童，在县级推动协调下，形成“县—市（州）—省—中央”的服务转介机制。

制度化的财政投入是儿童福利发展的根本保证，应进一步加强中央和地方政府的财政投入。为此，应尽快落实国务院困境儿童和农村留守儿童意见经费保障，由中央财政安排专项补助资金，对东、中、西、东北地区的三级服务体系建设经费（主要是儿童主任补贴）按一定比例予以补助。地方各级财政要将儿童主任补贴、工作经费、培训经费以及专业支持与督导、数据动态监测、管理所需经费列入预算。省级财政要进一步加大投入，为儿童主任队伍建设提供经费保障。村级建设经费和人员补贴可从中央财政农村综合改革转移支付资金中安排。

（作者系北京师范大学中国公益研究院儿童福利研究中心副主任）

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第二届儿童政策进步指数发布

京沪浙居前三 川贵陇排名持续升高

中国妇女报·中国女网消息 近日，由北京师范大学中国公益研究院研发的“中国儿童政策进步指数2017”在京发布。该指数显示，2015年，中国儿童政策进步指数排名前十位的省份依次是：北京、上海、浙江、江苏、湖北、重庆、山东、天津、宁夏、黑龙江。儿童政策发展整体比较平稳，四川、贵州、甘肃3个省份排名持续升高。

此次发布会是北京师范大学中国公益研究院第二次发布“中国儿童政策进步指数”。指数对全国（除港澳台外）31个省份儿童政策实施和创新情况进行系统评价，以及对儿童事业发展趋势做出判断，旨在推动各地加大儿童政策实施和创新力度，促进儿童发展和权益保护快速发展。

京沪浙等省多项指标领跑全国

2015年，中国儿童政策进步指数排名前十位的省份依次是：北京、上海、浙江、江苏、湖北、重庆、山东、天津、宁夏、黑龙江。其中，北京儿童福利机构覆盖率领跑全国，县级儿童福利机构覆盖率达到62.5%；未成年人救助保护中心平均床位数为225张/个，每万名儿童妇幼保健院卫生技术人员达到23人，均排在全国首位。上海儿童出版物水平全国最高，上海每万名儿童出版物数达到73件；7岁以下儿童保健系统管理率达到99.5%，围产儿死亡率2.15‰，均位列全国第一。浙江家庭收养水平位居全国前列；儿童福利经费占社会福利支出比例显著增长，由2.5%上升到3.6%,年增长率达41.6%。

川贵陇排名持续升高，各省政策创新亮点迭出

2012~2015年，北京、浙江、天津、江苏、湖北、上海、重庆7个省份连续四年蝉联儿童政策进步指数前十名。对比2012~2015年指数排名结果，15个省份位次未出现明显变动，儿童政策发展整体比较平稳，四川、贵州、甘肃3个省份排名持续升高。

综合进步指数的研究情况，省级儿童政策创新呈现五个亮点。29个省份74个地区推进困境儿童分类保障，加强人员资金配备；14个省份初步建立基层儿童服务体系，设立儿童主任2.25万名；基本医疗保障体系逐步完善，儿童医保覆盖范围持续较高；12个省份探索“9+N”免费教育，进一步推动教育公平；未成年人国家监护干预制度落实取得实质性进展。

我国儿童政策六大发展趋势

随着国务院困境儿童保障和农村留守儿童关爱保护两大文件的贯彻实施、地方儿童政策的不断创新，未来儿童政策发展将呈现六大趋势。一是儿童生活、医疗、教育、保护政策将持续稳步发展。二是基层儿童工作人员队伍进入快速增长阶段，全国将建成一支由68万名兼职或专职儿童福利督导员组成的基层儿童福利与保护服务专业工作队伍。三是孤儿生活保障制度范围向事实无人抚养儿童拓展。四是极重病儿童医疗保障和救助呈现良好发展态势。五是“9+N”免费教育将成为教育事业发展方向。六是社会组织将成为防治校园欺凌重要力量。