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春和社区第三小组投票表决两文本。 （由被访者提供）
徐秀兰（左）在玉溪市妇联副主席郑丽英（右）陪同下向记者讲述自己17年维权经历。 (周玉林/摄)
■ 中国妇女报·中华女性网记者 周玉林
“17年啦，终于不用再为本该属于自己的权益而上访。这17年的生活都是乱的，因为上访什么事都耽误了。”2月9日，云南省玉溪市红塔区春和街道春和社区五组居民徐秀兰告诉中国妇女报·中华女性网记者，1月20日，她拿到小组分红后高兴中又透着一丝心酸。
“徐秀兰姐妹三人，大姐嫁到城里，二姐招婿留在家里，她只好远嫁四川。1998年，由于生活不习惯等诸多原因，徐秀兰一家四口又回到本地。”春和社区党总支书记王树德为记者介绍了徐秀兰的情况，“当时土地收益不大，村小组不但同意她们迁回户口，还分给了她家土地。”
2000年，村小组的土地被征用，徐秀兰却没有领到应得的征地分红。“村小组说我是外嫁女，按村规民约不应该参与分配”，徐秀兰找到了村委会。
“我带着她和村小组协商，小组长一句话就把我顶回来了，‘征地分红是大家的，村民都不同意分给她家。’”王树德告诉记者，那时每个小组都有自己的土政策，村委会不便干涉。
从此，徐秀兰走上了上访之路。
2003年，徐秀兰的事有了转机。在王树德多次协调下，当年的7月16日，村小组召开党员和群众代表会，专门研究徐秀兰一家的事，一致同意“给予徐秀兰一家与五组社员一样待遇”。年底，徐秀兰一家拿到了征地分红。
第二年村小组换届，本应给徐秀兰的征地分红再次被取消，理由依然如故。徐秀兰又找到王树德，“村小组所有人还是觉得不能分给她们家”，王树德又被顶回来了。
此后，虽经村委会多方协调，但徐秀兰的征地分红，分一年停几年，十几年只拿到三四次。
为了获得自己应得的征地分红，徐秀兰不停地上访，区里、市里、省里、北京，“十几年，我的生活颠沛流离，我真的累了，就对村小组说，大人的不要了，分给两个孩子就行，但小组还是不同意。”
2016年初，徐秀兰又找到王树德。此时，红塔区已经开始调研修订完善村规民约和集体经济组织成员认定资格一事，王树德对徐秀兰说，“你不用再上访了，你们这些人的问题这次将一并解决。”
据记者了解，在红塔区类似徐秀兰的有3000多人，不少妇女为了她们的权益走上了上访之路。
试点村启动村规民约修订完善工作
“近年来，随着社会的发展和城市建成区规模的扩大，红塔区各村（社区）的发展水平有了较大提升。与此同时，作为村（社区）自治管理的‘小宪法’——村规民约（居民公约）却面临着前所未有的挑战。”2月9日下午，红塔区人大常委会主任殷绍焜接受记者采访时说，诸如制定程序不规范、内容不完备、个别条款与法律法规相冲突等问题日益凸显。特别是在遵守社会公序良俗、集体经济组织成员资格界定等方面，各区域自我约定的标准、尺度、内容不一，导致村（社区）自治管理问题重重，各种利益冲突频发，严重影响了社会的稳定与和谐。
为解决这一问题，红塔区先后组织相关人员到省内外学习考察，希望寻找到一条解决问题的道路。与此同时，从2015年7月开始，红塔区抽调区委办、组织、民政、信访、司法、妇联等部门人员，深入到各乡（街道）和部分村（社区）、村（居）民小组开展调查研究。
调研结果显示，已出台的村规民约（居民公约）普遍存在4个方面的突出问题。
首先是部分内容与国家法律法规相冲突。“主要表现为妇女权益没有得到充分保障，有违‘男女平等’‘婚姻自由’的条款普遍存在。”红塔区民政局局长梁家辉为记者举例说明，比如在福利待遇享受方面，两个儿子娶妻都可以享受正常待遇，两女家庭只准一女招婿并享受待遇；离异重组家庭中的入赘夫婿或续妻不得享受待遇；再婚配偶带来的子女也不得享受待遇；完成股份制改革的社区新增人员未能享受利益分配等等。
其次是制定主体错位。按规定，村规民约应由全体村（居）民讨论制定，但在现实中有的只是村（社区）干部私下商定，有的则按乡（街道）提供的样本制定出台，而且基本没有按照规定程序进行表决、公示和备案等，致使部分条款与法律法规冲突。
再次是内容不全面。有的村规民约涵盖了社会治安、社会管理、环境卫生、邻里关系、集体经济管理、移风易俗等内容，较为完整齐备；有的村规民约过于单一、笼统，内容过时，无具体的执行程序和奖惩规定，缺乏约束性和可操作性。
最后是司法救济渠道不畅。在具体的司法实践中，人民法院对干预调整“保留户口人员”待遇问题面临着立案难、审判难和执行难，致使保留户口人员的诉求不能通过司法渠道得到有效解决，造成他们在多方反映无效的情况下只能不断上访。
“由于这些问题的存在，导致产生了一定数量的保留户口人员，加之各村(社区)对集体经济组织成员资格界定标准不一，保留户口人员在集体经济组织中的利益享受五花八门，有的全额享受，有的按比例享受，有的则完全没有享受，而且这个群体还有进一步扩大的趋势。”殷绍焜表示，村规民约要与国家法律法规相吻合，不能凌驾于国家法律法规之上。
面对这一情况, 红塔区委、区政府多次召开专题会议进行讨论，经过多方听取意见和慎重研究，决定将村规民约（居民公约）修订完善试点工作列为深化改革、推进社会管理创新的重要内容，举全区之力做好这项工作，全面加速依法治区进程。
2016年7月，红塔区选取了春和街道春和社区、玉兴街道新兴社区、北城街道古城社区、大营街街道大营街社区、洛河乡洛河村委会等5个试点村（社区）修订完善村规民约（居民公约），同时出台了《红塔区关于村规民约（居民公约）修订完善试点工作的指导意见》和《红塔区关于新增（减）集体经济组织成员资格认定相关问题的建议》。
修订工作严格参照国家法律法规
“一个家庭两个女儿必须嫁一个、一男一女的家庭必须男娶女嫁，这些都违反了国家法律，婚姻法规定结婚自由，我们执行这样的村规民约就是违法。”红塔区司法局副局长奚剑东对记者说，修订过程中与党员、村干部、村民代表每一次讨论修订内容时，就是一次很好的普法宣传。
红塔区妇联全程指导古城社区村规民约的修订。每一次讨论中，对于不理解的党员、村干部、村民代表，妇联干部都耐心讲解男女平等基本国策，讲解妇女权益保障法、婚姻法和土地承包法中的相关条款。
“你们现在是两个儿子，你能保证他们都能生儿子？他们的儿子还能生儿子？手心手背都是肉，你们就忍心女儿们的权益受侵害？”春和社区党总支书记王树德首先做“两委”委员的工作，然后是村民小组长和全村党员，最后是村民代表，“没有村民小组长和党员干部的支持，试点工作推行不下去。”
试点之初，有人观望、有人讽刺，但王树德仍然坚持自己的初心，一定要将修订完善工作进行到底。“一些妇女被家暴了，都不敢离婚，离了婚就可能什么都没了。”遇到婚姻法方面的问题，就讲解婚姻法中的条款，遇到土地承包方面的问题，就从土地承包法中寻求答案。
“各试点村（社区）充分利用广播、宣传标语、宣传栏、黑板报、村（居）务公开栏和电子显示屏等多种形式进行宣传，层层召开村（社区）两委、村（居）民小组成员、群众等参与的法律政策宣传会、动员会、意见征求会。”红塔区民政局局长梁家辉告诉记者，之所以这么大张旗鼓，就是想让群众清楚明白修订完善村规民约（居民公约）的目的意义、方法步骤和详细内容，并向基层群众入情入理、入心入脑地宣讲男女平等基本国策和维护妇女权益重要性。“修订过程中，各试点村（社区）严格参照宪法、村民委员会组织法、居民委员会组织法、妇女权益保障法、婚姻法、土地承包法等法律法规，做到决不出现违背法律政策的相关条款。”
2016年10月28日，5个试点村（社区）的《村规民约（居民公约）》《新增（减）集体经济组织成员资格认定实施方案》《股份合作社章程》等均高票表决通过。2017年1月1日，各试点村（社区）开始执行修订完善后的村规民约。
集体经济组织成员资格认定注重男女平等
梁家辉告诉记者，修订完善后的村规民约，内容涵盖了事务管理、社会治安、村（社区）风民俗、环境卫生、婚姻邻里、土地建房、文化教育、服兵役等方方面面，在常规内容的基础上细化到物质和精神层面，有效规范了村（居）民日常生活中的行为。
集体经济组织成员资格的认定是此次修订工作中的重点和关键点。哪些人具有集体经济组织成员的资格？春和社区、洛河村委会等分别作出了明确规定。
洛河村委会、春和社区均规定，“父母双方或单方具有本经济组织成员资格，且依法登记为本经济组织所在地常住户口，则其子女自户口落入本集体之日起认定取得本集体经济组织成员资格。”
洛河村委会不但对“本集体婚出男女因丧偶将户口迁回本村，常年在本村居住，且丧失原集体经济组织成员资格的”，给予了“认定取得本集体经济组织成员资格”，还对“其随迁未成年子女”，只要“依法将户口迁入本集体后”，一样“认定取得本集体经济组织成员资格”；“若再次婚出，其户口仍在本村的子女可继续具有本集体经济组织成员资格”。
“此次修订工作特别是在落实男女平等上取得了突破，使宪法规定的男女平等得到了有效地贯彻落实。”殷绍焜还向记者特别介绍，“在集体经济组织成员资格认定中，对资格认定问题较为突出的‘结婚嫁入（赘入）、结婚嫁出（赘出）、离异、丧偶、离异再婚、丧偶再婚、随迁未成年子女等类型人员的资格认定也进行了规范。”
其中，春和社区规定：“与本集体经济组织成员依法结婚的嫁入、赘入的婚嫁人员，自领取结婚证之日起一年内将户籍迁入本集体的，当然取得本集体经济组织成员资格；超出一年将户籍迁入本集体经济组织的，必须满七年方可取得本集体经济组织成员资格。”洛河村委会规定，“本集体初婚婚入男女及丧偶再婚人员的新配偶领有结婚证并将户口迁入的，自户口迁入时间起，认定取得本集体经济组织成员资格。”
对于离婚或丧偶后还想留下来的，洛河村委会规定，“户口仍在本村并常住，且没有取得其他集体经济组织成员资格的，继续具有本集体经济组织成员资格。”
春和社区虽然没有此条，但有“本集体经济组织成员离婚后再婚，婚姻关系维系满七年及以上的，其配偶取得本集体经济组织成员资格”的规定；对“婚姻关系维系不满七年，本集体经济组织成员死亡、依法宣告死亡的，其配偶自愿留在本集体经济组织生产生活并履行居民义务的”，依然规定“自本集体经济组织成员死亡之日即具有本集体经济组织成员资格”。
为什么设立七年期限？王树德解释说，这是为了防止有人以结婚的名义骗取集体经济利益。
对于“本集体经济组织成员因合法婚姻关系嫁出、赘出的，户籍未迁出本集体经济组织，未取得配偶方集体经济组织成员资格的”，春和社区规定“应当认定具有本集体经济组织成员资格”，洛河村委会则是“婚出男女若户口仍在本村，符合认定基本要件的，认定具有本集体经济组织成员资格”。
“男女平等基本国策落实了，以前难以解决的问题也就迎刃而解了。”王树德笑着告诉记者。
资格认定审查机构必须有妇女代表
有了集体经济组织成员资格认定标准，还须严格执行，而认定机构是否有妇女代表，则关系到妇女权益能否得到最大保障。
记者仔细翻阅“洛河村委会新增（减）集体经济组织资格认定实施方案”，在其“集体经济组织成员资格审查机构”中明确规定：成员资格由审核委员会认定，审核委员会建立在社区一级，由村委会书记、主任、监委会主任及7名居民小组长、1名党员代表、1名居民代表、1名妇女代表组成，负责指导、监督各“集体经济组织新增（减）成员资格认定审查小组”认定工作，对各小组认定结果行使最终审核权。
实施方案还对由组长、支部书记、统计员、居民代表、党员代表、妇女代表、青年代表组成的9人审查小组作出“妇女比例不得少于3人”的明确规定。
春和社区则是成立调查小组负责集体经济组织成员资格的调查、登记、公示等工作，成员资格则由审核小组认定；调查小组里必须有妇女代表，而审核小组组成人员则规定“党总支书记、居委会主任、监委会主任为固定成员，其余抽签决定”。
“红塔区试点修订完善村规民约，激发了村（居）民的主人翁意识、规范了村（居）民的日常行为，男女平等基本国策得到落实，提高了村（居）民道德素养、增强了村（居）民法治观念、促进了基层社会和谐稳定。”殷绍焜向记者强调，这些成绩的取得，为今年在全区推开修订完善村规民约积累了宝贵经验、落实了各方责任。
专家视点
政府重视依法办事 转变传统规则不难
维护妇女土地权益一直被视为老大难问题，实践表明：只要政府重视，切实依法办事，是可以转变传统的规则，促进农村社区形成性别平等规则的。
■ 中国妇女报·中华女性网记者 周玉林
2月19日，中国妇女报·中华女性网记者就云南省玉溪市红塔区选取5个试点村（社区）修订完善村规民约和集体经济组织成员资格认定采访了中央党校社会学教授、博士生导师李慧英和云南省社科院性别与社会发展中心主任、研究员赵群。
“在农村社区，随着土地的增值和村庄福利的增加，排斥婚嫁妇女享有村民资格的现象急剧增多，大多地方政府通常采取的是默认态度，听之任之、不加干涉。结果，导致社会矛盾不断出现，妇女维权上访频频发生。”李慧英接受记者采访时说，面对婚嫁妇女的大量上访，云南玉溪市红塔区政府主动作为，站出来亮明观点，要求农村社区依法依规制定集体经济组织成员资格认定方案，切实解决妇女土地权益问题，“从不作为到积极作为，体现出红塔区政府推进男女平等的法治意识和责任意识。”
“他们看到，妇女经济权益之所以受损，核心问题是村民资格不能得到确认，于是从村民成员资格的认定入手，依照国家相关法律而不是传统的性别规则，建立了区领导小组，包括组织民政、妇联、信访等部门，出台了《红塔区关于村规民约（居民公约）修订完善试点工作的指导意见》和《红塔区关于新增（减）集体经济组织成员资格认定相关问题的建议》。”李慧英为记者分析道，这只是第一步，紧接着是将区里的指导意见落实到农村社区，选择了试点社区制定自己的社区经济组织成员资格认定方案，目的是将男女平等、婚居自主的法律规定切实体现在居民公约和集体成员资格认定当中来。
“经过政府与社区共同努力，一些司空见惯的规则发生了改变。过去，对女儿招婿有严格的限制，只允许一个女儿招婿，现在有儿子的家庭女儿也可以招婿，多女的家庭都可以招婿，并享有成员资格。”李慧英欣喜地对记者说，10多年上访的妇女终于得到了自己应当享有的土地权益。
“维护妇女土地权益一直被视为老大难问题，实践表明：只要政府重视，切实依法办事，是可以转变传统的规则，促进农村社区形成性别平等规则的。”李慧英认为，村民自治和依法治理是可以统一起来的，关键是政府要积极作为。“这种作为体现在两个方面，其一，组织修订性别平等的村规民约和成员资格认定方案；其二，对于村规民约和认定方案进行依法审查，使得村民自治逐渐纳入依法治理的轨道。”
“一些试点村（社区）在修订后，对结婚、离婚、丧偶、再婚入赘等妇女及其子女的集体经济组织成员资格有了明确的规定，较以往任何时期都有进步，为保证这些妇女的土地权利、集体经济享有权以及宅基地使用权等免于侵害奠定了基础。” 赵群接受记者采访时指出，部分试点村（社区）提出集体经济成员资格认定审查小组要有妇女代表参加，有的还规定必须有3人或4人的妇女代表，“这些对于保障妇女的合法权益无疑是进步的”。
“乡村和社区成员的权利、义务、利益的具体实施规则和条款，在依然以从夫居为主要婚姻制度的区域，能否制定具有社会性别敏感的村规民约是落实和保障妇女合法权益的关键。”赵群表示，几个试点村（社区）新修订的村规民约和集体经济组织成员资格认定方案对于以往存在的侵害妇女合法权益的乡间习俗都有很大的矫正，必然会对保护妇女合法权益起到积极的影响。
她还认为，修订过程对宣传男女平等基本国策，提高妇女和男性享有同等的经济、社会权利意识起到了重要推动作用，将会减少实践中由于男权思想观念影响而漠视和侵害妇女权益的现象。
“红塔区5个村（社区）试点修订完善村规民约和集体经济组织成员资格认定无疑是开了个好头。”赵群告诉记者，“无论对于云南还是全国，通过修订村规民约维护妇女权益是必须经过的过程，从这个意义上说，红塔区的探索确实应该推广。”
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