农村土地“三权分置”如何实施？

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(以下简称《三权分置意见》)，明确了实行“三权分置”的历史必然性，以及对促进现代农业发展的重要意义；强调了落实“三权分置”的指导思想和基本原则，对坚持土地集体所有权根本地位、严格保护农户承包权、加快放活土地经营权、完善“三权”关系作出了具体规定；提出了确保“三权分置”有序实施的任务和工作要求。

《三权分置意见》提出，完善“三权分置”办法，不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，充分发挥“三权”的各自功能和整体效用，形成层次分明、结构合理、平等保护的格局。具体包括四个方面：

（一）始终坚持农村土地集体所有权的根本地位。对此，《三权分置意见》规定：

● 农民集体有权依法发包集体土地，任何组织和个人不得非法干预；有权因自然灾害严重毁损等特殊情形依法调整承包地；有权对承包农户和经营主体使用承包地进行监督，并采取措施防止和纠正长期抛荒、毁损土地、非法改变土地用途等行为。

● 承包农户转让土地承包权的，应在本集体经济组织内进行，并经农民集体同意；流转土地经营权的，须向农民集体书面备案。

● 集体土地被征收的，农民集体有权就征地补偿安置方案等提出意见并依法获得补偿。

(二）严格保护农户承包权。对此，《三权分置意见》规定：

● 承包农户有权占有、使用承包地，依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并获得收益；有权通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式流转承包地并获得收益，任何组织和个人不得强迫或限制其流转土地；有权依法依规就承包土地经营权设定抵押、自愿有偿退出承包地，具备条件的可以因保护承包地获得相关补贴。

● 承包土地被征收的，承包农户有权依法获得相应补偿，符合条件的有权获得社会保障费用等。

● 不得违法调整农户承包地，不得以退出土地承包权作为农民进城落户的条件。

（三）加快放活土地经营权。对此，《三权分置意见》明确了相关规定：

● 明确了经营权内涵。明确土地经营权人对流转土地依法享有一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。强调在保护集体所有权、农户承包权的基础上，平等保护经营主体以流转合同取得土地经营权。

● 明确了经营权的权能。经营主体有权使用流转土地自主从事农业生产经营并获得相应收益，经承包农户同意，可依法依规改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施；有权在流转合同到期后按照同等条件优先续租承包土地。经营主体还可以经承包农户同意，向农民集体备案后再流转给其他主体，或者依法依规设定抵押。流转土地被征收时，可以按照合同获得地上的附着物和青苗补偿费。

● 鼓励创新方式。鼓励采用土地入股、土地托管、代耕代种等多种经营方式，探索更多放活土地经营权的有效途径。

（四）逐步完善“三权”关系。对此，《三权分置意见》提出：

● 支持在实践中积极探索农民集体依法依规行使集体所有权、监督承包农户和经营主体规范利用土地等的具体方式。

● 鼓励在理论上深入研究农民集体和承包农户在承包土地上、承包农户和经营主体在土地流转中的权利边界及相互权利关系等问题。

完善“三权分置”办法涉及多方权益，是一个渐进过程和系统性工程，《三权分置意见》提出了有序实施的具体措施：

（一）扎实做好农村土地确权登记颁证工作。

（二）建立健全土地流转规范管理制度。

（三）构建新型经营主体政策扶持体系。

（四）完善“三权分置”法律法规。

对如何实施 “三权分置”，有关专家认为，在政策层面需要厘清的，是进一步完善“三权分置”的具体办法，把农民集体的所有权、农户的承包权、经营者的经营权界定清楚，真正做到承包户能放心流转土地、经营者能放心投资土地。无论是实践探索还是理论创新，都应当奔着一个方向去：促进土地资源合理利用，发展多种形式适度规模经营，推动现代农业发展。

也有专家表示，农村土地承包权、经营权的改革需要许多基础工作，只有这些工作完善之后才能把改革的潜力释放出来，主要包括相关的法律制度修改，比如经营权究竟是债权还是物力等等，抵押权的范围、风险管控等等。改革的当务之急是土地产权明晰，首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体资产的所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。 （简云）