调研与分析：土地确权中女性权益保障之困

编者按

2013年中央一号文件明确我国将于2018年前完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，2014年中央一号文件对此进一步明确落实，并选择四川、山东和安徽三省整省推进，其他省试点推进。作者通过对四川乐山市夹江县、眉山市东坡区的实地调查发现，在新一轮农地承包经营权确权登记工作中，妇女土地权益因婚姻、村民自治“多数决”等因素而存在被剥夺的问题，作者为此提出保障妇女土地承包权益的政策建议。

■ 王晓莉

党的十七届三中全会提出“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”，指明了农村土地制度改革的方向，随后，2009年、2010年中央一号文件和国土资源部与有关部委联合下发意见，明确了开展土地承包经营权确权登记的重大政策。

土地确权原则在各地实践中做法不一

自2010年初开始，以“还权赋能”为核心的新一轮土地承包经营权确权登记颁证在全国开展。该轮针对承包地的确权政策，旨在进一步将使用权中的承包权和经营权两权分离，一方面保护原承包者（村集体组织成员）所拥有的长期稳定的承包权，稳定获得承包权的财产收益；与此同时，对转入承包地的经营者形成激励，赋予经营权相对独立的财产权能，包括抵押、贷款等。2014年中央一号文件进一步明确落实，并选择四川、山东和安徽三省整省推进，其他省试点推进。2016年试点已将扩大至22省。操作层面上，一个普遍的共识是：按现有人口以及土地占有状况确认土地权利，即维护现有的土地承包关系长久不变，维护承包经营权归农民家庭所有。决策层的看法是，如果迁就部分村民意愿，以公平为原则调整人口与土地占有状况后再确权，容易引发新的矛盾，诱发社会不稳定现象。

“维护现有的土地承包关系长久不变”的确权原则在各地实践中做法不一：有的县区按照20世纪90年代土地二轮承包确认的情况进行确认登记，有的县区则按照当地最新一轮土地承包关系“调整”的情况进行确认登记，还有的则按照20世纪80年代农村土地一轮承包关系进行确认登记。“一乡一策”“一村一策”的情况也时有发生。在农村土地一轮承包和二轮承包中妇女因婚姻变动而失地的情况，能否在新一轮确权中避免重蹈覆辙？为了抓住本次机会窗口，源头参与、狠抓落实，2014年全国妇联领导亲自带队到试点地区调研，并编写了《农村土地承包经营权确权登记中妇女权益保障工作指导手册》，阐明了本轮确权登记颁证对于维护农村妇女土地权益的重要意义、妇联组织参与的必要性、主要建议及理由、主要措施和主要经验。确保妇女“证上有名、名下有权”，不仅具有法律依据、历史经验，能够为维护妇女土地权益提供关键证据，从源头上有效预防和减少土地利益矛盾纠纷，从安徽凤阳、辽宁清原、山东枣庄、四川温江、甘肃景泰、湖南益阳及福建漳平等地已完成的试点实践来看，该做法是可行的。

笔者于2014年暑期随清华大学中国农村研究院专题调查组赴四川乐山市夹江县、眉山市东坡区开展了历时两周的实地调查，一共完成了25个样本村的调查，共计近400份农户综合问卷、农地确权专题问卷和妇女权益保护分专题问卷，与相关职能部门召开多轮座谈会。有关妇女土地权益的问题，在全国“百村千户”的问卷中也有涉及。结合专题调研和全国问卷统计的情况进行分析，非试点县区妇女土地权益保障情况不容乐观。

土地确权存在的问题与破解对策

——在新一轮农地承包经营权确权登记工作中，妇女因婚姻变迁而出现的土地两头落空等情况，未能得到解决。根据四川省农户调查问卷的回答情况，有5.9%的受访者家庭存在妇女土地“两头空”；“娘家有承包地，婆家没有”的占比21.6%。根据全国农户调查问卷的回答情况（有效农户问卷2483份），有18.0%的受访者家庭存在妇女土地“两头空”；“娘家有承包地，婆家没有”的占比17.4%。四川省的落实情况优于全国平均水平，但妇女因婚姻变迁而出现的土地两头落空的情况不容小视。

与妇女的土地分配形成巨大反差的是，针对“户口已迁出的男性村民，是否收回其土地承包权？”四川省所有调查村庄一律不收回这部分男性村民的土地。全国仅有19.23%的村庄将其收回（182份有效村庄问卷）。

——仅半数土地确权证上登记了夫妻双方名字，妇女作为承包经营权的共有人登记，缺乏统一规定。从四川省两个试点县的调查村庄来看，家庭成员（一般是妻子）的名字，仅有一半的村庄采取了将其登记在土地承包权证书上的做法，仍有一半的调查村并未登记家庭中妇女的名字。全国222个调查村庄（有效村庄问卷187份）的情况是，登记妇女姓名的占比48.1%。需要特别指出的是，已经登记妇女姓名的情况采取注明妇女“有无承包地”的形式，变相剥夺了妇女在家庭内的土地承包权。

——对妇女的集体组织成员资格认定缺乏界定，村民自治“多数决”变相剥夺妇女权益的情况堪忧。调查发现，半数妇女在婚后未能在夫家村取得宅基地，妇女获取村集体收益分配主要依赖于在夫家的从属身份。受访妇女婚后，居住地的宅基地变动情况：①没有变动，自家没有得到宅基地，与老人一起生活，占52.50%；②大家庭内部有调整，自家得到宅基地，占28.93%；③村组层面有过调整，自家得到宅基地，占16.43%；④村组层面有过大调整，自家得到宅基地，占2.14%。

受访妇女，娘家村已进行股份量化改革的占总数的45.33%，夫家村已进行股份量化改革的占总数的26.43%。有5.19%的妇女在娘家村拥有集体经济组织的股份，29.25%的妇女在夫家村拥有集体经济组织的股份，65.57%的妇女并未享有村集体股份。这说明，尽管夫家村进行股份改革的比例小，但妇女获取集体经济组织收益分配权的方式仍主要以在夫家获取为主。

此外，上门女婿户的宅基地获取情况应引起重视。对待招女婿的条件，四川省与全国村级问卷的统计结果基本一致，仅有不足三分之一的村庄限制有儿有女户的家庭招上门女婿。即，有三分之二的村庄规定，本村“有儿有女户”可以招上门女婿。绝大多数村庄表示，对于上门女婿户可以分配宅基地。但对招婿户的待遇，全国村庄调查统计（167份有效问卷）的结果是仅有56.29%的村庄表示可以给招婿户分配宅基地。

与之形成强烈反差的是，调研还发现，妇女在当前农村生产、生活、家庭养老中的作用日益凸显，农村妇女的权利意识显著提高。

为切实保障妇女土地承包权益，提出如下几点政策建议：

一、完善土地承包经营权的获取和退出机制，解决婚嫁妇女承包土地“两头落空”的情况；二、规定将夫妻双方作为承包方代表进行登记，落实妇女在土地流转、抵押融资中的决策权和收益权；三、落实农村妇女的集体经济组织成员资格，修订村规民约中不符合男女平等基本国策的规定；四、推行土地承包经营权的家庭内部分割制，保障妇女个体的土地权利不受婚姻关系制约。

（作者为中央党校科学社会主义教研部讲师、博士）