如何重新确认农村集体经济组织成员资格

编者按

目前我国尚未对农村集体经济成员资格进行界定，各地的理解和适用标准不一，由此侵犯农民财产权益的问题屡有发生。今年两会期间，全国妇联的提案就强调“农村妇女的集体经济组织成员资格，亟须法律明确” 。本文从农村集体经济组织成员资格认定存在的问题出发，提出重新确认农村集体经济组织成员资格需把握好相关要点。

■ 李慧英

农村集体经济组织成员资格（亦称村民资格），是享有集体经济组织成员福利待遇的前提条件。过去，界定农村集体经济组织成员资格是根据户籍。随着我国城镇化的加快，土地作为稀缺资源迅速增值，农村集体经济组织的收益不断增多，城乡流动性增大，居住地与户口登记地不一致的情况大量出现，同2000年第五次全国人口普查相比，2010年第六次人口普查数据表明，离开户口登记地半年以上的人口增长81.03%。农村特别是城郊农村的集体经济组织成员资格的重新界定显得越来越重要，被提到公共政策的议事日程。

农村集体经济组织成员资格认定存在的问题

迄今为止，我国国家一级法律政策尚未对农村集体经济组织成员资格重新认定，而是默认地方政府自行解决。基层政府处理成员资格通常采取两种做法：第一，对其中一部分“人户分离”的人群做出明文规定，比如，大学生、士兵、服刑人员和失踪人员，要求同等享有村民待遇；第二，对争议大的人群（如出嫁女、离异妇女）集体经济组织成员资格认定纳入村民自治范畴，交给村民会议或代表会议进行表决，乃至交给村民小组签字同意。由此导致以下问题：

第一，多数人通过表决剥夺少数人的合法权益。出嫁女、离异妇女毕竟属于村民自治中的少数人，当多数人与少数人成为利益相关者时，少数人得到的越少，就会增大多数人的利益，多数人就会倾向于排斥少数人的权利，而“多数决”最容易达成这一结果。在一些村民自治的村庄，通过多数决直接剥夺出嫁女的土地、征地补偿款以及集体福利，已经成为司空见惯的现象。

第二，部分乡村干部对村民表决结果进行操控。中央党校妇女研究中心调查发现，一部分乡村干部在村民表决时，采取恐吓、威胁、诱导等手段，迫使村民孤立排斥出嫁女，将出嫁女排除在农村集体经济组织成员之外。这种多数人签名同意的分配方案，表面上是村民自治，实际上是部分乡村错误地把“村民自治”变成“村官自治”。乡村干部掌握村集体经济组织的领导权和管理权，制定有利于自身利益的分配规则，利用手中权力剥夺部分村民特别是出嫁女等群体的集体经济组织成员资格以及相关利益，从而化公为私，甚至出现小官巨贪现象。

第三，由于强调村庄的事情自己处理，导致农村集体经济组织成员资格认定混乱不一。“一村一策”“一组一策”在全国各地十分普遍，有的村完全剥夺出嫁女的成员权，有的给出嫁女50%的股权；有的村对于胜诉的出嫁女，给予全部待遇，而对没有参与诉讼的出嫁女，只给一半待遇；有的村将农嫁非妇女（嫁给非农户口）的待遇全部剥夺；也有的村对于打官司的农嫁非妇女一分不给，不打官司的给予全部待遇……各个村庄强调自己的事情自己管理，在集体经济组织成员资格认定上可谓是乱象百出，严重践踏了国家法律的尊严。

第四，缺乏对农村集体经济组织成员资格的法律认定，使得司法机构无法可依。多年来，由于我国在农村集体经济组织成员资格认定方面没有立法以及司法解释，以至于绝大多数法院对于涉及农村集体经济组织成员资格的案件，采取回避的态度，不予受理。而少数用于捍卫法律原则的法院处理类似案件陷入无法可依的窘境，致使民间法藐视国家法的现象屡屡发生。

重新确认农村集体经济组织成员资格需把握五个要点

目前，在全国至少四家中高级人民法院（天津、重庆、西安、邢台）已经颁布了《农村集体经济组织成员资格界定办法》，基本做法是将户籍作为确定农村集体经济组织成员资格的形式要件，将常住、履行村庄义务、依靠本集体经济组织所有的土地作为其基本生活保障实质要件，依法依规解决农村集体经济组织成员资格的争端，由此引发的土地权益纠纷直线下降。这一成功经验值得提升为公共政策进行顶层设计，亟待公共政策重新确认农村集体经济组织成员资格。在重新确认农村集体经济组织成员资格时，需把握以下几个要点：

第一，立法层面要对农村集体经济组织成员资格进行重新界定，以便形成依法、规范和统一的标准。

严格禁止采用民主表决方式确定农村集体经济组织成员资格。村民自治中的一人一票的民主决策只适用于选举、公共事务管理，比如选举村主任、村务管理等，而不适用于针对个人基本权利的决定，包括农村集体经济组织成员资格的确认。涉及村民集体经济组织成员资格的认定，不应遵循少数服从多数原则，而应遵循法治原则。民主表决确认村民集体经济组织成员资格应属于无效的表决行为。

第二，把握农村集体经济组织成员资格认定的公平原则。

切实保障每一位农民都拥有法律赋予的农村集体经济组织成员资格，但不能同时拥有两个集体经济组织的成员，也不能同时兼有城市居民与农民两个身份。既要防止村民集体经济组织成员资格“两头有”，又要避免集体经济组织成员资格“两头空”。对于婚出婚入的男女村民，根据男女双方的约定，可以选择成为男方所在地的集体经济组织成员，也可以选择成为女方所在地的集体经济组织成员。

第三，建立农村集体经济组织成员资格的获取和退出机制。

凡是已经取得了其他村庄的集体经济组织成员资格，享有其政治权利、社会权利和经济权利，或者取得非农业户口与稳定的经济收入，取得城镇户口，且纳入国家公务员的职务序列或城镇企业职工社会保障体系的人员，凡是死亡注销户口的人员，要取消其集体经济组织成员资格。

凡是世居本地且户籍在本集体经济组织所在地的；土地承包时，已经取得本集体经济组织土地家庭承包经营权的；父母双方或者一方为本集体经济组织成员，本人户籍一直在本集体经济组织所在地的；因合法的婚姻关系，在本集体经济组织所在地生活居住的；本集体经济组织成员的新出生子女暂未上户籍的，均可以获得本集体经济组织成员资格。

第四，关于农村妇女结婚保留或者取得集体经济组织成员资格。

对未婚或者已婚妇女，未迁出本集体经济组织所在地常住户口，并在本集体经济组织所在地居住生活的，应当继续保留集体经济组织成员资格，其子女与配偶可以获得集体经济组织成员资格。对于离异、丧偶妇女，未迁出本集体经济组织所在地常住户口，并在本集体经济组织所在地居住生活的，应当继续保留集体经济组织成员资格，其子女由女方抚养的，同样保留集体经济组织成员资格。

对因婚姻关系丧失原集体经济组织成员资格、取得新集体经济组织成员资格的，在离婚或丧偶后，返回原集体经济组织所在地生产、生活的，可以取得原集体经济组织成员资格；若在新集体经济组织内已经分得宅基地、承包地，返回原集体经济组织所在地生产、生活后又不愿放弃的，认定具有新集体经济组织成员资格；若在两个集体经济组织内都没有宅基地、承包地的，则认定为具有原集体经济组织成员资格。

第五，对以下四类人员进行动态管理。

村民升学、参军迁出户口，就读、服役期间享受村民待遇。学业结束、服役期满后，自谋职业的，不论户口是否迁回，两年内保留集体经济组织成员资格。两年后户口仍未迁回本村的，取消集体经济组织成员资格。

村民服刑期间，拥有集体经济组织成员资格。但是，法律法规和政策另有规定不得享受的除外。

村民失踪期间，四年内可享有农村集体经济组织成员资格，四年后仍无音信的中止村民待遇。四年后又出现的，恢复村民待遇，但是中止期间的村民待遇不补。

（作者为中央党校妇女研究中心教授、博导）