日本灾害与疫情应对中的男女共同参与（上）

■ 顾蕾

日本在20世纪末开始男女共同参与社会的建设，以应对少子老龄化和经济衰退的问题。政策覆盖诸多领域，其中也包括灾害和疫情的应对。

灾害与疫情的发生强化了原本就存在的两性差异，导致女性比男性更易受到伤害。日本政府也注意到了该问题，意识到灾害中男女的不同需求，采取了一些应对措施，并在男女共同参与社会的建设进程中鼓励女性作为主体参与防灾救灾。

但从东日本大地震和新冠肺炎疫情应对过程中出现的问题可以看出，性别视点在救灾和灾后重建的实际工作中没有得到充分重视。女性在防灾救灾中贡献了自己的力量，但没有受到正确评价，也很难进入各级决策层发出自己的声音。

女性无法真正参与到救灾和灾后重建的决策、执行过程中，也就无法更有成效地防止日常和非日常时期环境下的性暴力和性别歧视，自然也就无法更好保障女性的安全和基本利益。

灾害应对中的男女共同参与政策

日本是自然灾害多发国家，在1961年专门出台了《灾害对策基本法》。

早在《灾害对策基本法》出台前日本女性已经肩负起防灾救灾的责任，并以此为契机建立起女性之间的合作。

1923年关东大地震发生后东京的妇女组织纷纷投入救灾工作，组建了“东京联合妇人会”。在二战结束后1950、60年代各地女性开始组建妇女防火俱乐部等组织，这种妇女自发性的防灾组织数量于1996年达到顶峰,随后逐渐减少。各地消防团中妇女的比例逐渐增加，参加防灾志愿者活动的男女比例也相当。

女性防灾组织的减少和消防团中女性比例的增加说明女性开始被原来由男性垄断的组织所接纳。其原因在于20世纪90年代日本面临两大问题，一是泡沫经济的破灭，二是少子老龄化的日趋严重。这两者的叠加撼动了日本长期以来“男主外，女主内”的固定性别观念。

1999年日本进一步公布和实施了《男女共同参与社会基本法》，明确指出与国际社会的联动以及少子老龄化的进展、日本经济的急速变化等导致建立不分性别共同承担责任、发挥个性和能力的男女共同参与社会成为日本最重要的课题。

为了落实《男女共同参与社会基本法》，日本政府在内阁设立由内阁总理大臣直接领导的男女共同参与总部，于2000年制定了男女共同参与社会计划，2001年设置以内阁官房长官为议长的男女共同参与会议，此后每年发布《男女共同参与白皮书》进行总结。这些举措说明了日本政府的高度重视。

男女共同参与的观点随着政府的不断推进逐步渗透进了防灾救灾的各个阶段。1994年5月23日，第一届世界减少自然灾害大会在横滨召开，通过了《横滨宣言》和《防灾行动计划》，鼓励女性也参加防灾减灾工作。2005年在神户市召开的第二届世界减少自然灾害大会通过《兵库行动框架2005-2015》，更特别指出要确保女性等弱势群体得到适当的训练和教育机会，将降低灾害风险的教育和训练作为不可或缺的因素，充分顾及训练中的性别和文化。2012 年和2014年，日本向联合国妇女地位委员会提交“自然灾害方面社会性别平等和妇女赋权决议”的提案并获得通过。该提案旨在揭示女性在自然灾害、防灾、重修重建方面的脆弱性以及为建设更有力应对灾害的社会而提高女性日常参与度的必要性。这一决议已成为重要的国际基准。2015年3月，日本在仙台市举办了联合国第三届世界减灾大会，制定了《兵库行动框架2005~2015》的后续框架——《仙台防灾框架2015~2030》。该框架的原则也在于促进女性领导力，构建女性支援能力等。

灾害中的女性安全问题及应对措施

当灾害与疫情发生的时候，妇女和儿童由于生理构造而处于弱势地位，更容易受到伤害。而相关政府机构和民间组织往往无法及时提供有力帮助，这造成灾区或疫区女性的人身安全和精神安定难以获得保障。

2011年3月11日日本发生震级为9.0的东日本大地震，受灾地区主要集中在日本东部地区，特别是福岛、岩手、宫城三县的沿海地区遭到了巨大的海啸袭击。地震引发的海啸还导致福岛第一核电站核泄漏事故发生。

日本政府吸取了1995年阪神淡路大地震时的教训，导入男女共同参与的视点，加大了对女性的保护力度。

在东日本大地震后的混乱中，妇女遭受丈夫的暴力和在避难所遭到强奸的事例多有发生。家庭暴力多半发生在家中，而家庭外暴力行为中有近一半发生在避难设施。

由于灾区的地方公共团体在灾害中受创，内阁府男女共同参与局为了解除女性灾后生活和面对暴力的烦恼不安，分别从2011年5月10日和9月1日开始在岩手县和宫城县与当地的公共团体和民间团体共同开设临时窗口和咨询电话，也派遣咨询员前往避难所和临时住宅直接与受灾女性面对面交流。根据咨询员的反馈，内阁府在福岛县也开设了咨询窗口。到2011年3月31日，在以上三县共开设了11个临时咨询窗口提供集中咨询服务，并根据咨询结果从2011年度起每年出版《东日本大地震灾区女性的烦恼、暴力咨询报告书》。

2011年度的报告书提到该年度寻求帮助的人中，女性比例最高，岩手县求助女性占比高达97.8%，最低的宫城县也有77.1%。求助内容的第一位是不安、抑郁等心理问题，第二位是有关生存价值和孤独感等，咨询员提供的最多的帮助方式是倾听，占45.6%。来自配偶的暴力有156件，53.2%的暴力是精神上的攻击，第二位是精神和肉体的攻击，占26.3%。配偶以外的人施加的暴力有19件，占第一位的是强奸和猥亵。

针对家庭中配偶的施暴问题，日本在2001年出台了《关于防止配偶暴力和保护受害者的法律》，从法律上禁止家庭暴力，警察可以据此法拘留施暴者。这为保护东日本大地震中遭受配偶暴力的妇女提供了法律支持，但没有涉及未婚伴侣间的暴力问题。2013年经过修订后，该法律适用于没有婚姻关系但共同生活，类似于夫妻的伴侣之间。

内阁府2013年6月发行的《男女共同参与白皮书》显示，为了根绝对女性施加的暴力，政府在该年度做出的努力包括警方为了更好地询问受害女性而设置女警察和有心理学知识的职员，积极推进性犯罪前兆的发现和预警，并从2013年2月开始在接受尾随案件及遭遇配偶暴力等的受害者寻求帮助时导入“支持受害者意愿的手续”，向受害者说明事件的危险性和警察能够采取的措施等；2012年度法务省在全国范围内设立了“女性人权红线强化周”；厚生省强化了妇女咨询所的咨询体制；内阁府为家庭暴力受害者提供了咨询机构的电话联系方式；各相关省厅根据“消除儿童色情综合对策”联合推进国民运动等。 以上行动是日本政府推进男女共同参与社会建设的一个重要组成部分。

根据2019年内阁府男女共同参与局公布的调查数据，女性仍然是家庭暴力以及跟踪骚扰行为的主要受害者，伤害最多是来自丈夫。

疫情中的女性安全问题及应对措施

2020年新冠疫情肆虐。由于在这次疫情中女性遭受暴力侵害的事件增加了，日本内阁府与厚生劳动省联合于2020年4月3日向各都道府县下达《关于新型冠状病毒感染症中对DV受害人的适当援助》，对在不能外出和停业的状态下因不安和焦虑导致的配偶暴力事件增加和恶化表示关注，要求各地采取以下措施：（1）在采取防止新型冠状病毒传染对策的同时继续进行对配偶暴力受害人从咨询到避难保护的援助；（2）考虑到会有越来越多的配偶暴力受害人不经过咨询就直接前往民间保护机构等临时保护的外包合同设施求助，因此要求这些机构确保受害人的安全，并迅速联系妇女咨询所，妇女咨询所快速判断是否需要临时保护以及委托哪家机构以尽快开始临时保护。

内阁府男女共同参与局为了应对疫情中的配偶暴力事件多发状况，设置了新的咨询热线“DV咨询+”，包括24小时电话、电子邮件热线和每日12：00~22:00的网上咨询，有十国语言对应，可以将求助电话自动转到距离最近的咨询窗口，便于提供后续帮助。

关于何种情况应该寻求帮助，内阁府男女共同参与局的咨询热线给出了如下说明：暴力包括打、踢、投掷物品、大声呵斥、长时间无视、限制结交朋友、随意查看对方的电话和短信、不交生活费、限制在外面工作、强迫发生性行为、不配合避孕等。如果感到与对方的关系“痛苦”或“奇怪”就鼓励尽快拨打热线电话。这个范围并未将暴力局限于明确的人身威胁，而是更重视女性自身对危险的认知。

从东日本大地震到新冠疫情的这十年间，日本政府实施的男女共同参与政策得到了切实有效的推进，针对女性的人身安全问题不断调研，及时调整措施，扩大配偶暴力的范围并进行细分，以此维护女性的安全。

（作者系北京外国语大学日语学院副教授）