规范村级权力运行，需兼顾效能

□ 贺雪峰

去年，我到河南省漯河市郾城区考察了基层治理。该区推进村居“阳光三权”体系建设，强调村级组织“职权清单化、用权程序化、结果透明化”，在很短时间内，即大动作运行，并起到一定作用。郾城区尤其重视基础性的工作，其中一项是强调所有村务公开，并开通“郾城阳光”网，将所有村庄公开的信息及时上传到网站，所有村务都在阳光下运作，有效地减少了村干部的贪腐空间，提高了党组织权威，融洽了干群关系。

郾城区的村居具有一般中西部农村的特点，在基层治理中，有三件事情容易引起干群矛盾：一是低保指标的分配，二是危房改造资金的分配，三是困难救助资金的分配，基本上都是上级转移到村庄资源的分配使用问题。一般来讲，当前中西部农村缺少相对完善的农户收入统计资料，且上级拨付的低保、困难救助乃至危房改造资源，数量还是比较大的，能否分配好这笔资源，对村级治理十分重要。

在推行“阳光三权”之前，郾城区的资源分配，村干部具有比较大的权力，尤其是村支书在如何分配资源上具有很大的发言权。郾城区村干部报酬比较低，在历史上就曾出现村干部将低保资金用作村干部补贴的情况。既然村干部有分配资源的权力，所有人就都希望村干部照顾自己，村干部最终只可能照顾少数而得罪多数人。有一个村支书说，2014年他们村获得了五个危房改造指标，大家都来打招呼，村支书整夜睡不着觉。

2015年郾城全区搞“阳光三权”，村级权力清单化，如何用权有严格的程序，村支书不再起到决定性作用，村民打招呼也没有用，村支书因此可以安心睡好觉了。“阳光三权”中的村级组织用权规范化和程序化，让村干部不敢也很难滥用权力，无论是村干部的支持者还是反对派，在评低保等事项上得不到特殊照顾也不得罪人，村干部反而因此解脱了，权威提高了。

因此，按程序来办事情，看起来降低了效率，实际上却大大地提高了效率，尤其是缓和了干群关系。据郾城区纪委的统计，因为实行“阳光三权”，郾城区2015年农民上访数量下降了70%。由此可见郾城在“阳光三权”建设取得的实效。

无疑，河南郾城进行的基层治理创新具有重要意义，适应了时代需要，在村务决策、管理和监督上都有很大进步，对于提高村级治理效能作用很大。2015年笔者到浙江宁海调研过当地的“村级权力清单36条”，与郾城区村级权力清单化是完全相同的。基层治理制度的创新及其推广普及，极大地提高了全国农村的治理效能。

不过，以河南为代表的中西部农村地区和以上海、浙江为代表的东部沿海发达地区农村，有着极为不同的基层治理制度运作的基础。总体来讲，东部沿海发达地区，村庄经济发达、利益密集，而中西部农村在城市化进程中人财物流出，农村经济不够发达，利益也不密集，复杂制度主要是用于分配自上而下的相对有限的资源，这样的复杂制度就缺少强有力的各方面力量的援引，就很容易成为墙上制度而无法落地。河南郾城等地的基层治理制度创新，刚开始都有一个强制的运动式推进的过程，要求村一级必须严格按制度按程序来走。但如果片面强调正规化和程序化，村级治理的效能就可能降低，活力就会下降，制度实践就可能效果不佳。

因此，借助自上而下资源分配所产生的动力，让复杂制度落地，开始形成共识，然后很快地科学化、灵活化，以及简约化，就显得十分重要。

（作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授）