基层治理必须简约低成本

□ 贺雪峰

2015年12月底，笔者到湖北秭归农村调研幸福村落建设，发现秭归幸福村落的核心是在原村民小组一级建立“二长八员”的村落理事会，由村落理事会来回应农户需求，对接上级任务尤其是上级各种项目的落地，以及开展组民自治，这些都具有实效。村落理事会的“二长八员”，核心是理事长，“八员”如调解员、经济员、管护员等等，多是相互兼职，因此，“二长八员”的村落理事会一般是三四个人。这几个由村民推选出来的不拿报酬的兼职村落理事会成员大多有开展工作的积极性，也大多能很好地开展工作，因此，幸福村落建设的成效都不错。

在调研中也发现，秭归幸福村落建设试图通过规范化甚至科学化，来将目前村落理事会的“二长八员”制度化，以达到更高水平、更加正规的基层治理。比如，上级要求村落理事会将每次开会的内容记录下来；让村民每次表决都要签名；强调“二长八员”的职责分工；要求年富力强的村民担任村落理事长；让村落理事会汇报、统计村落情况；将村落工作纳入到考核中，进行交叉评比，实行竞争性奖酬，等等。笔者以为，这样一来，当前主要由村落红白事主持人来组成的村落理事会就可能难以再担责任，秭归借助民间社会力量来进行的村落理事会建设及幸福村落建设可能就难以持续。

从我们调研来看，秭归村落理事会建设之所以有实效，主要是通过加强村民组一级的自治来有效动员村民形成利益共识，而村落理事会成员大都是村中家庭负担不重的60岁左右既有闲又有威信的民间权威。这些人不要报酬也有热情参与到村民组公共事务中来，“二长八员”为村庄民间权威提供了名正言顺进入到村落治理与建设的通道，辅之以上级的支持尤其是项目资源，这样的村落建设就容易有成效。

但总体来讲，农村事务是高度总体性的、细小琐碎的、季节性的、偶然性的、重复性比较差且不规范，这就使得科层体制很难应对农村基层的事务。科层体制是指通过层层委托、代理关系，遵照命令完成企业内部交易的组织形式，是企业内部形成的一种上下级之间控制与被控制的关系、纵向命令关系，它所要应对的是高度重复、频繁发生的事务，是高度分工基础上的事务，这就使得科层体制完全不适合基层，尤其不适合村民组一级。

秭归幸福村落建设之所以取得成效，关键恰在于村落理事会是这样一个高度动员式的非正规的组织形式，和这样一个具有高度灵活性与低成本的治理形式。一旦规范化、正规化和科层化，村落理事会就会变得笨拙，无法应对灵活多变的基层治理事务。

科层体制是以大量事务的规则发生为基础的，因此需要以分工来高效应对。在乡镇以上，科层制有条件，且越是上级行政部门越需要科层体制来应对大量发生的各种专门事务。但是，当前中国正处在史无前例的高速城市化进程中，农村人财物流出农村流入城市。就全国大多数农村而言，乡村建设的目标是要维持住农业生产和农民生活的基本秩序，是底线治理。这样一种治理，因为基层事务本身的细小琐碎、不规则、季节性、偶然性、综合性，就要求基层治理必须要有相当的灵活性，必须与社会之间保持密切的联系互动，就应当是低成本的、顺应农村发展目标与社会基础的，而不是科层化、正规化和高成本的。治理事务稀薄且发生的规则性差，决定了农村基层不适合正规的科层体制，而要有低成本的简约的制度。

(作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任、教授，本文已选入《治村》一书）