建立有性别视角的土地承包登记制度

□ 中国妇女报·中华女性网

记者 王永钦

今年年初，内蒙古自治区土地承包经营权确权登记颁证工作全面推开。近日，自治区妇联发布了农村土地承包经营权确权登记颁证工作调研报告。据了解，该调研由自治区妇联委托内蒙古大学研究人员采用问卷调查、召开座谈会、入户访谈、电话访谈和专题研究方法进行，其中，问卷调查在全区12个盟市抽取265个嘎查村、578户农户妇女为样本。调研报告表明，在2016年内蒙古土地承包经营权确权登记颁证工作中，存在因婚姻状况变化导致农村牧区妇女失地确权难、对土地确权不关心导致妇女整体参与程度不高等问题。

妇女确权存在的主要问题

调研报告显示，部分妇女因婚入或婚出不能顺利确权。在578份妇女个人问卷中，共有77名妇女二轮分地时获得土地承包经营权，之后因婚入或婚出其名下土地被娘家所在村社抽回，同时在婆家没有获得土地承包地而没有确权资格。

在座谈、入户访谈、电话访谈与回访中，发现另有28名妇女同样在二轮分地时获得承包地，但因婚出或婚入而失去土地并因此丧失本次确权资格。报告认为，因婚出或婚入土地被抽回多与各地二轮土地承包时间不统一、各地执行不同土地调整政策及各地村规民约有关。

此外，还有个别妇女因离异、再婚、丧偶造成确权困难。在578份问卷中，有10人因离异、丧偶或再婚而失去土地存在确权困难问题。如巴林左旗1名妇女因离婚外出，在确权中婆家将其名下土地确在孩子名下，达拉特旗4名妇女因离婚未分割土地，被迫在婆家确权。

调研报告指出，因宣传不到位、对土地确权不关心导致妇女在确权工作中整体参与程度不高。本次土地确权登记颁证以家庭为单位并按照“家庭共同推选出承包方代表（一般是户主），有需要变更承包方代表的可以向村委会提交申请，所有家庭成员签字同意即可”的原则开展。然而，确权中宣传不到位导致妇女参与确权程度不高问题普遍存在。妇女个人问卷中，有146人不了解确权政策，占25.2%，有245人未参与确权工作，占42.4%。入户访谈或座谈中，大多数妇女对自己姓名能否登记到确权证或登记簿上不关心，不少妇女在谈及确权时回答“闲事不管、问事不知”。在访谈中不少妇女表示不太明白相关宣传材料、不太了解相关政策而不愿参加确权，有个别妇女因不认字、不会写字而委托其丈夫或家人确权。不少村、嘎查中男权思想依然存在，如不少男性户主仍固守“男主外女主内”思想尽量回避家中妇女参与确权，个别男性因担心离婚或家中女性亲属出嫁分割土地而阻拦妇女确权。

妇女确权难的几种原因

调研报告认为，造成农村牧区妇女土地确权难主要有三个方面的原因。

一是村规民约规定与国家确权相关政策不符，阻碍了外嫁妇女、离婚妇女土地确权。例如规定本村妇女出嫁到外村后，一律收回所承包土地，不予确权登记。结果导致大部分因在婆家未分得土地的妇女在确权中“两头空”或两头难确权；有的规定本村妇女同非农户口配偶结婚，其承包土地减半，导致妇女确权面积减少或被迫放弃确权资格；还有的规定离婚外出或丧偶外嫁妇女，必须将户口迁出本村并被排除在确权范围内，导致妇女确权难。

在96份乡镇、苏木级妇联组织问卷中，有32份问卷回答该辖区内村规民约中存在损害妇女确权条款。

二是土地承包基础资料缺失、二轮土地延包执行不到位等历史遗留问题影响妇女确权。由于乡镇合并、机构更迭及村两委干部、村民小组长换届离任等原因，农村土地承包原始资料丢失严重。有的村二轮土地承包档案缺失，导致现有土地承包权利人信息与基础信息资料不符，给妇女确权造成一定困难；有的因为二轮土地延包工作不规范，村民没有参与二轮土地延包导致土地承包经营权证书发放不足、经营权证错发、证地不符、有证无地、有地无证，延包共有人信息难以辨认现象突出。

报告指出，二轮土地延包合同、权证上只记录承包方代表姓名和家庭共有人数量，而此次确权需要登记共有人及家庭成员信息，由于时间跨度大、人口变动频繁、基础资料缺失等，使土地承包关系找不到依据，人口信息调查核定难度加大，出现了漏人、顶人现象。历史遗留所导致的证、账、地不相符的问题在全区所有试点中均有不同程度体现。虽然历史遗留问题并非由此次土地承包经营权确权登记颁证工作所引发，但该类问题的延续，直接导致部分妇女失去本次确权资格或在相关纠纷中处于劣势低位。

三是农村土地政策不连贯或与其他政策间缺乏有效衔接，导致部分妇女确权难。二轮土地承包后，有的村实行“三年一小调，五年一大调”，有的地方多次调整土地，而婚入、婚出、新生、死亡、迁入、迁出等人员变动与土地调整频次不同步。另外，农村分户政策不明确也导致妇女难以合理确权。虽然土地确权政策明确规定本次确权不与农村既有奖补、惠农政策挂钩，个别基层政府尤其是乡镇、嘎查村领导由于担心“一吨煤”（2013年，内蒙古自治区党委决定，从2013年到2017年，每年免费为每户低收入农牧户发放1吨冬季取暖煤）等惠农政策执行不到位，对农村分户附加较为苛刻条件，不允许或尽量回避部分外嫁或离异农村妇女分户，导致部分妇女无法分户难以合理确权，只能将其名下土地确在父母、兄弟或前夫名下，更有个别妇女因此放弃确权资格。

保障妇女土地权益的建议

针对此次农村牧区妇女土地确权工作中的问题，报告建议：

一是各级农牧业部门明确集体经济组织成员资格认定标准，探索建立有性别视角的农村土地承包经营权登记制度，避免承包土地因传统主要是男性户主一人登记造册，可能出现的对女性和其他家庭成员物权侵害的问题。

二是加快有关法律政策的修订与完善，确保区域间确权登记的一致性，避免妇女在登记中出现两头无地现象。

三是细化有利于保护妇女土地权益的政策、规划，部署工作时充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益。

四是在土地承包经营权确权登记中，明确妇女作为承包方共有人，将妇女名字登记在登记簿与确权证上，对于承包方代表有配偶的，建议将配偶名字同时登记在承包方代表栏中，并推动将夫妻双方均作为承包方代表进行登记，从源头上保障妇女土地权益。

五是加快村规民约的修订，建立健全村规民约指导规范机制，加大保护农村妇女土地权益的执法力度。做好村规民约报送、审查、备案工作，完善和强化政府和司法部门监督村规民约的机制。