通过立法程序使改革决策更完善周到

□ 中国妇女报·中国女网记者 王春霞 富东燕

“改革开放40年，我参与立法工作35年。”十二届全国人大法律委员会主任委员乔晓阳日前在改革开放40年全国人大立法与改革采访座谈会上说，从1983年开始接触立法工作、参与立法工作，到今年3月退出领导岗位，整35年。

“立法”和“改革”相伴而行

乔晓阳讲述了改革开放40年来立法工作中一个老生常谈的话题，就是如何处理立法与改革的关系。

1978年底召开的党的十一届三中全会决定实行改革开放的同时，决定全面恢复并且加强立法工作。“可以说40年来我国的立法工作和改革开放就是相伴而生、相伴而行的，这一路行来一直在处理这两者的关系。”乔晓阳说。

为什么要处理这两者的关系？

“因为这是一对矛盾。”乔晓阳说，立法是把稳定的、成熟的社会关系上升为法，把社会关系用法的形式固定下来，它追求的是稳定性。所以立法的特点是“定”。改革恰恰是对原来定下的、但不适应经济社会发展的制度、做法进行改变，是制度自我完善的一个手段。所以改革的特点是“变”。

“用特点是’定’的立法来适应特点是’变’的改革，可以说是改革开放40年来立法工作当中的一条主线，一直在处理这两者的关系。”乔晓阳说，这其中经历了“先改革后立法”“边改革边立法”，到“凡属重大改革必须于法有据”几个阶段。每个阶段在处理立法与改革关系的时候又有不同的特点，比如从立法“有比没有好” “快搞比慢搞好” “宜粗不宜细”，到“能明确的尽量明确、能具体的尽量具体”，等等。

对于改革开放初期的立法，乔晓阳经常讲一句话，立法要“既好看又好吃”。“‘好看’就是肯定现成经验的同时，这个法律还要体现改革的方向，还要有时代性；‘好吃’就是能下得去嘴，能把法律的规定落到实处，不能不顾实际去迁就形式和理论上的完美。要把法律的稳定性、可行性、前瞻性结合起来。”乔晓阳进一步解释。

当前立法要发挥引领和推动作用

改革开放40年，乔晓阳发现，现在与改革开放早期的情况大不相同了，经过40年的努力，中国特色社会主义法律体系已经形成并且不断地完善，我们国家经济、政治、文化、社会以及生态文明建设各个方面都实现了有法可依，特别是我国的立法在总结实践经验的基础上不断地精细化，增加可操作性。立法的内容越来越具体，也越来越全面。

法律数量增加了，条文更全面、详尽了，带来的问题是什么呢？“就是几乎每一项重大改革都涉及与现行法律规定的关系。”乔晓阳说。

习近平总书记在十八届三中全会上的讲话指出：“这次全会提出的许多改革措施涉及现行法律规定，凡属重大改革要于法有据，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破、有序进行。有的重要改革举措需要得到法律授权的，要按法律程序进行。”

“在当前全面改革开放和全面依法治国同时推进的新形势下，立法与改革的关系这个老生常谈的话题又有了新的时代特点。”乔晓阳说，就是立法要发挥引领和推动作用。而要发挥好这个作用，关键就是实现立法与改革决策相衔接，立法决策要与改革决策相一致，立法要适应改革的需要，服务于改革。

乔晓阳进一步解释，立法决策与改革决策相一致这句话体现了党的领导，从国家层面来讲重大改革决策都是党中央作出的，所以立法决策对改革决策实际上是处于“适应”“服务”的地位。从立法决策要与改革决策一致的角度，我理解总书记这段话的含义是，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，应当修改法律适应改革需要，有些改革需要法律授权的法律应当予以授权，我认为这才是“先立后破，有序进行”的“立法原意”。

同时，乔晓阳强调，立法决策与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是简单的、单纯的“符合”改革决策就行了。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善、更加周到，因为立法的过程，要广泛征求各方面的意见，特别是人民群众的意见，要经过人大常委会一审、二审甚至三审才能通过，法律通过后，各方面依法办事。在这个过程中实现了坚持在法治框架内推进改革，从而也就实现了立法的引领和推动作用。“实际上立法决策与改革决策相一致恰恰体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。”

如何实现立法决策与改革决策相一致，立法如何适应、服务改革的需要，如何发挥引领和推动作用？

乔晓阳介绍了十二届全国人大及其常委会的几种做法：第一，党中央作出的改革决策与现行法律规定不一致的，赶紧修改法律适应改革的需要；第二，有些改革决策需要法律授权的，法律要赶快予以授权，立法要为“先立后破、有序进行”积极服务；第三，有些改革决策需要通过立法进一步完善。立法与改革决策相一致绝不意味着立法仅仅是照搬照抄改革决策的文字，文件里怎么写的抄到法律里来就完事了，绝不是这样。而是要通过整个立法程序使改革决策更加完善。第四，立法要为改革决策预留空间。有些属于“探索”的领域，改革的方向确定了，但具体怎么改、制度怎么设计，还没有成熟的意见。这时候的立法就应当有一定的前瞻性，为将来的改革发展预留空间。